I SA/Wa 1859/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] [...] z [...] grudnia 2020 r. na podstawie art. 78 ust. 2 w związku z art. 73 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r., poz. 121, j.t.), dalej "ugn", po rozpoznaniu wniosku W. S. dalej "użytkownik wieczysty", o ustalenie że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] m2 jest nieuzasadniona, na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270), organ umorzył postępowanie w tej sprawie. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Pismem z 10 grudnia 2019 r. Prezydent [...] wypowiedział użytkownikowi wieczystemu wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z posiadanego udziału w prawie użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej. a co za tym idzie użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia, od dnia 1 stycznia 2019 roku, opłaty rocznej w nowej wysokości. Użytkownik wieczysty złożył wniosek przeciwko Prezydentowi [...] o uznanie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona bądź uzasadniona w innej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że dla rozstrzygnięcia zapadającego w przedmiotowej sprawie przesądzające znaczenie ma przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270), który wszedł w życie z dniem 13 lutego 2019 r, dalej "ustawa zmieniająca ugn". Stosownie do ust. 1 ww. przepisu, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia wżycie niniejszej ustawy umarza się. Przepis ten oznacza, że z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się postępowania w sprawie aktualizacji opłat, jeśli zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a zatem gdy wypowiedzenie zostało doręczone po dniu 5 października 2018 r. Mając to na względzie SKO umorzyło postępowanie w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło Miasto [...] składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) zwana dalej "kpa" i art. 9 kpa poprzez wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] błędnego pouczenia w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 2019r, w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie [...] wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utrata bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia SKO w [...] , co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej ugn oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019r., poz. 270). poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone, 3. naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosło o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zwrot kosztów postępowania sądowego oraz przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Postanowieniem WSA w Warszawie z 28 stycznia 2021 r. przywrócono Miastu [...] termin do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021, poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 .o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2019, poz. 28), dalej "ppsa" sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając pod tym kątem zaskarżone orzeczenie Sąd uznał, że zapadło ono z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 4 § 1 i 2 ustawy zmieniającej ugn. Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie bowiem uznało, że wobec zmiany przepisów prawa materialnego ustawą z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, wprowadzone regulacje wykluczają drogę postępowania administracyjnego w sprawie ustalania opłaty za użytkowanie wieczyste. W niniejszej sprawie użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości jest m.inn. skarżący któremu przysługuje określony ułamek w prawie użytkowania wieczystego. Właściciel gruntu Miasto [...] , pismem z 16 grudnia 2019 r. wypowiedziało jemu dotychczasowe opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zgodnie z pouczeniem zawartym w wypowiedzeniu o możliwości złożenia w terminie 30 dni do SKO wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości użytkownik taki wniosek złożył. Skarżący po wydaniu przez SKO zaskarżonego orzeczenia i zgodnie z pouczeniem wniósł sprzeciw do Sądu Rejonowego dla [...] . Tenże Sąd postanowieniem z [...] maja 2021 r., [...] , odrzucił sprzeciw uznając, że od opisanego orzeczenia SKO nie przysługuje przeciw do sądu powszechnego ponieważ nie jest to orzeczenie merytoryczne dt. ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Powołaną wcześniej ustawą z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości - art. 9 pkt 5 - doszło do zmiany niektórych z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jako, że ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych stosuje się ją wprost od daty wejścia jej w życie tj. 15 sierpnia 2019 r. a więc także do spraw nie zakończonych przed jej wejściem w życie. Art. 4 tej ustawy, na który powołuje się SKO, wskazuje przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie opłaty rocznej gdy: - postępowanie wszczęto po 5 października 2018 r.; -wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019r. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Zebrany przez organ materiał dowodowy wskazuje, że postępowanie dotyczące opłaty za użytkowanie wieczyste działki o nr ew. [...] zostało wszczęte wypowiedzeniem dotychczasowej opłaty po 5 października 2018 r. (10 grudnia 2018r.) – spełniona została pierwsza z przesłanek. Organ natomiast nie ustalił czy została spełniona druga z przesłanek tj. czy wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości gdyż nieruchomość, jak to wynikało z księgi wieczystej stanowiła przedmiot współużytkowania wielu podmiotów. Tym samym organ wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie z naruszeniem zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 kpa). Sąd w tym składzie jest zdania, że istotnie w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy mowa jest o tym, że skutkiem wypowiedzenia dokonanego po 5 października 2018 r. w stosunku nie do wszystkich współużytkowników wieczystych przed 1 stycznia 2019r. jest pozostawienia dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji postępowanie umarza się. Ustawodawca przesądzając o warunkach uzasadniających umorzenie jasno skonkretyzował ww. warunki. Nie można zatem przyjąć, że spełnienie jednego jest wystarczające do umorzenia postępowania wywołanego złożonym wypowiedzeniem. Trzeba pamiętać, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, niepodzielnym. Przysługuje do danej nieruchomości jako całości a zasady jego ustanawiania są jednakowe dla każdego z użytkowników wieczystych. Nie może zatem w takiej sytuacji przyjmować, że kwestia wysokości opłaty może być różnie ukształtowana dla poszczególnych użytkowników wieczystych. Oczywiście każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej o przysługującego udziału w tym prawie jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, co w demokratycznym Państwie nie powinno mieć miejsca. Zwrócić można w tym miejscu uwagę na postanowienie NSA z 28 marca 2022 r., I OSK 164/22 w którym sąd w sposób jednoznaczny wypowiedział się na temat wykładni art. 4 cyt. ustawy poprzez przyjęcie, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: po pierwsze – wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. oraz po drugie – brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., tj. dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. NSA zwrócił uwagę, że "ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po dniu 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.)". (...) Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją". Oznacza to, że nie ustalenie czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych powoduje uznanie, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne. Organ naruszył nadto art. 107 § 1 kpa poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia (sprzeciw do sądu powszechnego) w sytuacji w której od decyzji o umorzeniu postępowania jako rozstrzygnięciu o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia, co zostało prawomocnie przesądzone powołanym wyżej rozstrzygnięciem sądu powszechnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu mając na względzie, że umorzenie postępowania jest możliwe tylko wtedy gdy wypowiedzenie nie zostało doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ppsa Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa zasądzając od organu na rzecz skarżącej 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.