I SA/Wa 1860/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie: asesor WSA Joanna Skiba asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej A. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. L. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] nakazującej współwłaścicielom nieruchomości przy [...] w [...] doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez zdemontowanie z balkonu pierwszego piętra na elewacji frontowej napisu o treści "[...]" i po bokach balkonu napisu "[...]" i nakazanie wykonania balustrady z tralek kamiennych, zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym podstawę wydania pozwolenia konserwatorskiego nr [...] z dnia [...] października 2005 r., w terminie do dnia 31 sierpnia 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania nakazanych czynności i wyznaczył nowy termin - do dnia 31 października 2007 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan sprawy: Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] nakazał T. L., A. L., A. L. i A. L., współwłaścicielom nieruchomości przy [...] w K., doprowadzenie ww. zabytku do jak najlepszego stanu poprzez zdemontowanie napisu z balkonu pierwszego piętra na elewacji frontowej i wykonanie balustrady z tralek kamiennych, zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym podstawę wydania pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] października 2005 r. nr [...], w terminie do dnia 31 sierpnia 2006 r. Wobec wniesionego odwołania, powyższa decyzja została uchylona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż przekazane akta sprawy nie zawierają pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] oraz projektu budowlanego stanowiącego dowód w sprawie zakończonej ww. decyzją. Organ odwoławczy nie miał zatem możliwości ustalenia, czy prace polegające na zamontowaniu na balkonie pierwszego piętra na elewacji frontowej napisu o treści "[...]" i po bokach balkonu napisu "[...]" zostały przeprowadzone niezgodnie z wyżej wymienionym pozwoleniem. Ponadto Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. nie przeprowadził postępowania, zmierzającego do ustalenia wszystkich stron postępowania administracyjnego w sprawie. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] nakazał współwłaścicielom nieruchomości przy [...] w K., tj. D. P., J.P., J. K., L. L., W. L., A. L., M. i T. L., A. L., A. L., A. L. oraz spółce "H." Sp. z o.o., doprowadzenie ww. zabytku do jak najlepszego stanu poprzez zdemontowanie napisu z balkonu pierwszego piętra na elewacji frontowej i wykonanie balustrady z tralek kamiennych, zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym podstawę wydania pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] października 2005 r. nr [...], w terminie do dnia 31 sierpnia 2007 r. Od powyższej decyzji złożyła odwołanie A. L., reprezentowana przez W. L. W uzasadnieniu wskazano, że, wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji, znajdująca się obecnie balustrada na pierwszym piętrze na elewacji frontowej nie stanowi urządzenia technicznego, tablicy, reklamy czy też napisu. Odwołująca się wskazała także, że na wykonane prace uzyskała niezbędne pozwolenia. Stwierdziła również, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego prace polegające na wykonaniu balustrady balkonu w takiej formie w sposób istotny zmieniły wygląd zabytku i spowodowały degradację wartości zabytkowych fasady poprzez wprowadzenie ahistorycznych elementów. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w wyniku rozpatrzenia odwołania, wskazał, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że przedmiotowa kamienica położona przy [...] w K. została wpisana do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] kwietnia 1968 r. nr [...]. Oznacza to, że wykonywanie wszelkich prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych, jak również podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, stosownie do przepisów art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Natomiast zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków roboty budowlane lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 tej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób w określonym terminie. A zatem w przypadku, gdy przy zabytku wpisanym do rejestru zostały wykonane roboty budowlane niezgodnie z pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków, organ ochrony zabytków jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, przy czym swobodne uznanie występuje wyłącznie w zakresie wyboru wariantu postępowania i jest ściśle uzależnione od stanu faktycznego w sprawie. Organ wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji projektowej przebudowy istniejącego budynku na cele mieszkalno-usługowe z zadaszeniem podwórka, stanowiącej podstawę wydania pozwolenia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] wynika, że ww. projekt nie przewidywał realizacji balustrady balkonu na pierwszym piętrze elewacji frontowej w formie liter i cyfr tworzących napis o treści "[...]" i "[...]". Zaprojektowana balustrada ww. balkonu miała składać się z dwulalkowych tralek dźwigających poręcz. W ocenie organu drugiej instancji wydana decyzja jest w pełni uzasadniona, z uwagi na fakt, iż w omawianej sprawie zachodzą okoliczności do nakazania doprowadzenia omawianej kamienicy do stanu zgodnego z pozwoleniem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2005 r. nr [...] stosownie do cytowanego wyżej przepisu art. art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Roboty budowlane, polegające na zamontowaniu napisu o treści "[...]" i po bokach "[...]" zostały wykonane bez pozwolenia organu ochrony zabytków i są niekorzystne dla tego zabytku. Spowodowały bowiem degradację wartości zabytkowych elewacji omawianego zabytku. Przeprowadzone prace remontowe nie nawiązują do charakteru miejsca, stanowiąc obcy i nieuzasadniony z konserwatorskiego punktu widzenia element w zabudowie wschodniej pierzei [...] w K. Minister wskazał, że o ile kamienne tralki są elementem często występującym w balustradach kamienic i pałaców usytuowanych w pierzejach [...], o tyle balustrady w formie napisów nie mają żadnego historycznego uzasadnienia (J. Banach, [...] , Kraków 1998). Organ wyjaśnił także, że wbrew twierdzeniu strony, które zawarto w odwołaniu, przeprowadzone prace stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w konsekwencji odbiegają od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu organu ochrony zabytków. Organ pierwszej instancji w sposób jednoznaczny określił sposób wykonania nakazanych prac, zgodnie z cytowanym wyżej przepisem prawa. Zaskarżona decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków została uchylona przez organ drugiej instancji w części dotyczącej wskazania terminu wykonania nakazanych czynności i jednocześnie organ określił nowy termin, by umożliwić adresatom tej decyzji wykonanie tych czynności, zgodnie ze wskazanym terminem. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. L. Zaskarżonej decyzji zarzucono: – naruszenie art. 45 ust 2 w związku z art. 44 ust 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nieustalenie podmiotów, które naruszyły, w ocenie organu, art. 45 ust 1 ww. ustawy oraz zobowiązanie, bez takiego ustalenia, właścicieli nieruchomości położonej w K. przy [...] do dokonania czynności określonych w decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 2007 r. – naruszenie art. 30 § 4 k.p.a. polegające na pominięciu w postępowaniu odwoławczym następcy prawnego T. L. i M. L. – M. L., która nabyła udział we współwłasności nieruchomości położonej w K. w [...] jeszcze przed wydaniem przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. decyzji w dnia [...] marca 2007 r. oraz niedostrzeżenie tego naruszenia przez organ pierwszej instancji. – naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie M. L. czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym oraz niedostrzeżenie tego naruszenia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji w dniu [...] marca 2007 r. – naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do T. L., M. L. i L.L.– osób, które w dacie jej wydania nie posiadały udziałów we własności nieruchomości położonej w [...]w K., a tym samym nie były stronami postępowania, – naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia z urzędu opisanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wady decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 2007 r., pomimo że decyzja ta została skierowana do T. L. i M. L., którzy w dacie jej wydania nie byli stronami postępowania. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków K. z dnia [...] marca 2007 r., ewentualnie o uchylenie tych decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, gdyż Sąd podzielił niektóre zarzuty w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kierując się powyższą regułą sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem zasady udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 kpa. Oceniając zaskarżone decyzje należy stwierdzić, że nie zostały one poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie toczyło się na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku gdy w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1 i 3 oraz w ust. 2 (art. 45 ust. 4 ustawy). Przepis art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakazuje sprawowanie opieki nad zabytkiem właścicielowi lub posiadaczowi zabytku. Mając na uwadze treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, wskazać należy, że właściciel zabytku lub jego posiadacz są stronami postępowania w sprawie prowadzonej na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a zatem pierwszą czynnością organu administracyjnego powinno być ustalenie właściciela zabytku lub jego posiadacza. Z akt sprawy nie wynika tymczasem, aby organy administracyjne ustaliły, kto jest właścicielem nieruchomości przy [...] w K. wpisanej do rejestru zabytków. Brak jest bowiem dokumentów, które pozwalałyby skontrolować, czy postępowanie było prowadzone z udziałem wszystkich osób (współwłaścicieli nieruchomości) będących stronami tego postępowania. Uchybienie w tym zakresie wytknął już Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylając decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2006 r. i wskazując, że organ winien przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia wszystkich stron postępowania administracyjnego w sprawie. Skarżąca w skardze, do której załączyła odpis zupełny księgi wieczystej nr [...] wskazała, że w dacie wydania decyzji przez organy orzekające współwłaścicielami nieruchomości przy [...] w K. byli D. P., J. P., J. K., W. L., A. L., A. L., A. L., A. L., M. L. oraz spółka "H." Sp. z o.o. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały doręczone także L. L., M. L. i T. L., z pominięciem jednakże M. L. W aktach sprawy nie ma ponadto dowodu zawiadomienia współwłaścicieli zabytkowej nieruchomości o wszczęciu postępowania, przysługującym im prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ograniczenie postępowania do wydania decyzji w sprawie z pominięciem niektórych współwłaścicieli nieruchomości oznacza, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. O ile jednakże chodzi o uchybienie przez organ orzekający zasadom określonym w art. 10 § 1 k.p.a., to jest ono jednoznaczne. Poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania, brak doręczenia rozstrzygnięcia), powoduje zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak możliwości wzięcia udziału w postępowaniu przez stronę, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Brak ustalenia, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek narusza prawo w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybiono przy tym przepisom postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 kpa nakazującym organowi administracji podejmowanie wszelkich środków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Wobec powyższego, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.