I SA/Wa 1864/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącej Gminy O. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] stwierdzającą nieważność: decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę O. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości zabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej zespół pałacowo-parkowy wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...], zapisanej w jednostce ewidencyjnej O. obręb G. oraz decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 1992 r., nr [...] utrzymującej w mocy ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 1992 r. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1992 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., powoływana dalej jako "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę O., z mocy prawa, własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 1992 r. Z kolei wyrokiem z dnia 29 grudnia 1993 r., sygn. akt I SA 296/93 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. S. i A. M. od powyższej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, w zakresie w jakim obejmowała działki nr [...] i nr [...] wystąpili następcy prawni byłego właściciela nieruchomości – J. T. i J. T. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 1992 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] października 1992 r. i wskazał, że podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela gruntów Majątku Ziemskiego G. było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r., nr [...] o uznaniu nieruchomości ziemskiej położonej w G., jako podpadającej pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 1945 r., Nr 3, poz. 13). Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1959 r., nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] listopada 1955 r. i utrzymującego je w mocy orzeczenia z dnia [...] marca 1959 r. m. in. w części dotyczącej dz. ew. nr [...] i nr [...], wskazując na brak wniosku dawnego właściciela gruntu o rozstrzygnięcie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1259/08 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 66/08 oddalającego skargę Gminy O. od ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Biorąc pod uwagę treść decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r., w zmienionym stanie prawnym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie był związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 1993 r., sygn. akt I SA 296/93. W świetle powyższego grunt nieruchomości ziemskiej "[...]" uregulowanej w KW nr [...] jako własność L. Z. – w tym grunt przedmiotowych działek, nigdy nie przeszedł na własność Skarbu Państwa. Na skutek wniosku Gminy O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę prawną decyzji Wojewody [...] niezaprzeczalnie stanowi orzeczenie PWRN w P. z dnia [...] listopada 1955 r., które następnie zostało unieważnione przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W związku z tym nie mogło dojść do skutecznego przeniesienia spornych nieruchomości na rzecz Gminy O., gdyż nie stanowiły one własności Skarbu Państwa, a tym samym nie podlegały komunalizacji. Nadal stanowiły bowiem własność spadkobierców L. M. Organ wskazał, że nie uwzględnił przy rozpatrywaniu sprawy stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. (P 107/08), gdyż jest związany uchwalą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06), zgodnie z którą w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb administracyjny. Kluczowe znaczenie ma jednak fakt, że decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostały w 2007 r. a zatem w okresie poprzedzającym zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny stanowisko. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnioną pismami z dnia 22 i 24 marca 2011 r. oraz z dnia 7 grudnia 2011 r., wniosła Gmina O., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji I i II instancji, ewentualnie ich uchylenie i zarzucając naruszenie art. 1 pkt 1, art. 28 i 156 § 1 pkt 2 kpa, jak również: - art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] rażąco naruszała ten przepis; – art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w szczególności kwestii, czy nieruchomość objęta decyzją komunalizacją była nieruchomością ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a jeśli nie, czy była to nieruchomość rolna, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), a w razie negatywnego ustalenia, zbadania, czy nieruchomość nie stała się własnością Skarbu Państwa poprzez zasiedzenie w 1972 r., na skutek objęcia jej we władanie w wyniku wniosku I. M. z dnia [...] października 1952 r. lub najpóźniej w 1981 r. w wyniku wpisania w 1961 r. Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości; – naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) przez uchylenie domniemania, że prawo własności skarżącego jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, – naruszenie art. 341 kc przez uchylenie domniemania, że posiadanie nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną jest zgodne ze stanem prawnym i zgodnie ze stanem prawnym było władanie tą nieruchomością przez Skarb Państwa - będącego poprzednikiem prawnym skarżącej. W obszernym uzasadnieniu skargi powołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 kpa, a jego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...] oraz decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 1992 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję I instancji o nabyciu na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę O. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2 stanowiącej zespół pałacowo-parkowy wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] zapisanej w jednostce ewidencyjnej O. obręb G. Co ważne celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wystąpili J. i J. T. – następcy prawni L. Z. M., byłego właściciela nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] pod nazwą "[...]". Z treści przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wynika, że na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj. z dniem 13 września 1944 r. Przy czy zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które warunkowałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałaby w czasie skutek przejścia tych nieruchomości ziemskich na własność Skarbu Państwa. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia tych nieruchomości na własność Państwa ex lege. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. w § 6 przewidziało dopuszczalność złożenia przez stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit e dekretu. W myśl § 5 w/w rozporządzania wniosek taki miał być rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym. Rozstrzygnięcie w zakresie czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Nie wcześniej niż na skutek wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie przepisu art. 1 ust. 2 lit. e dekretu następowały skutki prawnorzeczowe wobec Skarbu Państwa stanowiące podstawę do zmian wpisu własności w księdze wieczystej. Wydanie orzeczenia na podstawie § 5 w/w rozporządzenia mogło nastąpić jedynie na wniosek strony. Zauważyć należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia [...] września 2007 r. i z dnia [...] października 2007 r. jako podstawę stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 1959 r. o uznaniu przedmiotowej nieruchomości jako podpadającej pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wskazał brak wyraźnego wniosku strony o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska położona w G., pow. K. o pow. [...] ha podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt. I OSK 1259/08 oddalił skargę kasacyjną Gminy O. na powyższe decyzje od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt. IV SA/Wa 66/08 oddalającego skargę Gminy O. W uzasadnieniu wskazał, że zarówno dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej ani rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) nie przewidywały działania organów z urzędu w sprawie wyłączenia nieruchomości spod działania postanowień art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że inicjatywa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie należy wyłącznie do uprawnionej strony. Skoro orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r. zostało wydane mimo braku stosownego wniosku pochodzącego od uprawnionej osoby to oznacza, że dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tym samym wadą nieważności dotknięte jest również orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1959 r. utrzymujące tę decyzję w mocy. Stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa obliguje organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zainicjował wniosek żony L. M. (działającej w imieniu męża) skierowany do Prezydium Gminnej Rady Narodowej o przejęcie gospodarstwa o pow. [...] ha w zamian za zaległości podatkowe. Wniosek I. M. - żony L. M., wobec precyzyjnie wyrażonej prośby przejęcia [...] ha gruntów za zalegle zobowiązania podatkowe nie może być uznany za wiosek o którym mowa w § 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do powołanego wyroku z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt. I OSK 1259/08 wskazał, że dopiero złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w trybie przepisów § 5 i § 6 wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. przez uprawniony podmiot, spowoduje, że organy będą zajmować się konkretną kwestią – (w przywołanej sprawie kwestią, czy jezioro wchodzące w skład "[...]" nadaje się do realizacji zadań wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej). Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela powyższy pogląd, mający pośrednie zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy pamiętać, że prawo własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1945 r. przeszło na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa, z dniem wejścia w życie tego dekretu. Stan prawny analizowany na gruncie niniejszej sprawy jest następujący; wyeliminowane zostało orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r. oraz orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1959 r. utrzymujące tę decyzję w mocy z uwagi na brak wyraźnego wniosku strony o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska położona w G., pow. K. o pow. [...] ha podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. Stwierdzenie nieważności tych orzeczeń nie wywołało skutku ex tunc polegającego na tym, że Skarb Państwa przestał być właścicielem nieruchomości, gdyż przewłaszczenie na Skarb Państwa następowało z dniem 13 września 1944 r. ex lege - z mocy prawa, a nie na podstawie decyzji administracyjnej. Skoro podstawą nabycia własności Skarbu Państwa nie była decyzja administracyjna lecz przepisy dekretu, to tym samym stanowisko organu, iż na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1955 r. i [...] marca 1959 r. Skarb Państwa utracił własność tej nieruchomości jest błędne, gdyż jak wskazano wyżej podstawą nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa nie była decyzja administracyjna (podobnie NSA w wyroku z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1211/11). Mając na uwadze powyższe oraz to, że wszelkie decyzje wydawane w związku z procedurą przejmowania własności miały charakter deklaratoryjny, nie można wykluczyć iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Wobec powyższego trudno zgodzić się z tezą organów nadzoru, że skutecznie zakwestionowany został tytuł własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości. Należy przy tym przywołać prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] marca 2011 r. sygn. akt [...] wydane w postępowaniu toczonym na wniosek J. T. o wpis prawa własności w księdze wieczystej Kw nr [...] - obejmującej przedmiotową nieruchomość. Na skutek apelacji uczestniczki postępowania przywołanego postępowania Gminy O. od postanowienia Sądu Rejonowego w S., Sąd Okręgowy postanowił zmienić zaskarżone postanowienie i uchylić wpis w dziale II księgi wieczystej Kw [...] oraz oddalić wniosek o ten wpis. Dla sprawy rozstrzyganej w niniejszym postępowaniu przez Wojewódzki Sad Administracyjny istotnym i nie podlegającym dyskusji jest fakt, że Skarb Państwa jest nadal wpisany jako właściciel tej nieruchomości. Organy administracji działając w trybie nadzoru tej okoliczności nie miały prawa pominąć. W rezultacie powyższe oznacza, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 107 kpa. Przy czym stwierdzić należy, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien poddać analizie całość zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności dokumentów, wyżej omówionego wyroku Sądu Okręgowego w K. oraz wziąć pod uwagę stanowisko Sadu Najwyższego zaprezentowane w uchwale z dnia [...] lutego 2011 r. sygn. akt [...]. Po tak przeprowadzonej analizie organ winien wyjaśnić w uzasadnieniu swoje stanowisko w sposób wyczerpujący zgodnie z normą przepisu art. 107 § 3 kpa. Zważywszy, że skarga została uwzględniona z powyżej wskazanych przyczyn, na tym etapie postępowania nie było zdaniem sądu potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152 oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.