I SA/Wa 1867/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej Gminy O. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...], nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę O. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewid. gruntów nr [...] (o pow. [...] m2 ) oddanej w użytkowanie na rzecz [...] Klubu [...] w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną cześć decyzji. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawą o samorządzie terytorialnym i ustawą o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę O. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem geodezyjnym [...] (o pow. [...] m2 ) oddanej w użytkowanie na rzecz [...] Klubu [...] w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną cześć decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji komunalizacyjnej, wystąpili J. i J. T., wskazując na fakt stwierdzenia decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r., nr [...], nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1959 r., nr [...], oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r. (nr [...]) w części dotyczącej działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni [...] ha. Powyższymi orzeczeniami uznano, że nieruchomość "[...]" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), tym samym uległa ona przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Dnia [...] marca 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...], nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił Wójt Gminy O. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z wydaniem orzeczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2207r., utrzymującego w mocy decyzję z dnia [...] września 2007 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1959 r., w części dotyczącej działek ewidencyjnych o pow. [...] ha, nie doszło do skutecznego przeniesienia prawa własności spornych nieruchomości na rzecz Gminy O. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje bowiem skutek prawny ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego. Sprowadza się to do przywrócenie stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, co w konsekwencji oznacza, że nieruchomości nadal stanowiły własność spadkobierców L. M. Organ wskazał, że nie uwzględnił przy rozpatrywaniu sprawy stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w orzeczeniu z dnia 1 marca 2010r. (P 107/08), gdyż nadal jest związany uchwalą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r. (sygn. akt I OPS 2/06), zgodnie z którą w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb administracyjny. Kluczowe znaczenie ma jednak fakt, że decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostały w 2007 r. a zatem w okresie poprzedzającym zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny stanowisko. Na powyższą decyzję Gmina O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej obszernym uzasadnieniu skarżąca przytoczyła zarzuty przedstawione wcześniej w uzasadnieniu odwołania od decyzji Ministra z dnia [...] marca 2010 r. oraz dodatkowo wskazała na naruszenie; – art. 7 i art. 77 § 1 Kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w szczególności kwestii, czy nieruchomość objęta decyzją komunalizacją była nieruchomością ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), a jeśli nie, czy była to nieruchomość rolna, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), a w razie negatywnego ustalenia, zbadania, czy nieruchomość nie stała się własnością Skarbu Państwa na skutek zasiedzenia w 1972 r., na skutek objęcia jej we władanie w wyniku wniosku I. M. z dnia [...] października 1952 r. lub najpóźniej w 1981 r. w wyniku wpisania w 1961 r. Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, – naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) przez uchylenie (bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) domniemania, że prawo własności skarżącego jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, – naruszenie art. 341 kodeksu cywilnego przez uchylenie domniemania, że posiadanie nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną jest zgodne ze stanem prawnym i zgodnie ze stanem prawnym było władanie tą nieruchomością przez Skarb Państwa - będącego poprzednikiem prawnym skarżącej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. W świetle art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj. z dniem 13 września 1944 r. Zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałaby w czasie skutek przejścia tych nieruchomości ziemskich na własność Skarbu Państwa. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e) wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia tych nieruchomości na własność Państwa ex lege. Przepisy wykonawcze do tego dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit e) dekretu. W myśl § 5 tego rozporządzania wniosek taki był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym, a rozstrzygnięcie o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie przepisu art. 1 ust. 2 lit. e dekretu powodowało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do zmian wpisu własności w księdze wieczystej. Wydanie orzeczenia na podstawie § 5 cyt. rozporządzenia mogło nastąpić jedynie na wniosek strony. Zauważyć należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia [...] września 2007 i z dnia [...] października 2007 r. jako podstawę stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 1959 r. o uznaniu przedmiotowej nieruchomości jako podpadającej pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wskazał brak wyraźnego wniosku strony o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska położona w G., pow. [...] o pow. [...] ha podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt. I OSK 1259/08 oddalił skargę kasacyjną Gminy O. na powyższe decyzje od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt. IV SA/Wa 66/08 oddalającego skargę Gminy O. W uzasadnieniu wskazał, że zarówno dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej ani rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) nie przewidywały działania organów z urzędu w sprawie wyłączenia nieruchomości spod działania postanowień art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że inicjatywa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie należy wyłącznie do uprawnionej strony. Skoro orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1955 r. zostało wydane mimo braku stosownego wniosku pochodzącego od uprawnionej osoby to oznacza, że dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym wadą nieważności dotknięte jest również orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1959 r. utrzymujące tę decyzję w mocy. Stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa obliguje organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zainicjował wniosek żony L. M. (działającej w imieniu męża) skierowany do Prezydium Gminnej Rady Narodowej o przejęcie gospodarstwa o pow. [...] ha w zamian za zaległości podatkowe. Wniosek żony L. M., wobec precyzyjnie wyrażonej prośby przejęcia [...] ha gruntów za zalegle zobowiązania podatkowe nie może być uznany za wiosek o którym mowa w § 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do powołanego wyroku z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt. I OSK 1259/08 wskazał, ze dopiero w wyniku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w trybie przepisów § 5 i § 6 wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. przez uprawniony podmiot, organy będą zajmować się kwestią czy [...], które wchodzi w skład "[...]" nadaje się do realizacji zadań wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy pamiętać, że prawo własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 litera e dekretu z 1945 r. przeszło na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa, z dniem wejścia w życie tego dekretu. Sytuacja prawna przedstawia się w ten sposób, ze wyeliminowane zostało orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1955 r. oraz orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1959 r. utrzymujące tę decyzję w mocy z uwagi na brak wyraźnego wniosku strony o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska położona w G., pow. [...] o pow. [...] ha podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. Stwierdzenie nieważności tych orzeczeń nie wywołało skutku ex tunc polegającego na tym, ze Skarb Państwa przestał być właścicielem nieruchomości, gdyż przewłaszczenie na Skarb Państwa następowało z dniem 13 września 1944 r. ex lege, a nie na podstawie decyzji administracyjnej. Skoro podstawą nabycia własności Skarbu Państwa nie była decyzja administracyjna lecz przepisy dekretu, to tym samym stanowisko organu, iż na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1955 r. i [...] marca 1959 r. Skarb Państwa utracił własność tej nieruchomości jest całkowicie błędne, gdyż jak wskazano wyżej podstawą nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa nie była decyzja administracyjna. Mając na uwadze powyższe oraz to, że wszelkie decyzje wydawane w związku z procedurą przejmowania własności miały charakter deklaratoryjny, nie można wykluczyć iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. W świetle przedstawionych okoliczności wyjaśnienia organów nadzoru w kwestii braku posiadania przez Skarb Państwa prawa własności do przedmiotowych działek gruntu są nieprzekonujące, niewystarczające i niepełne. Oznacza to, ze zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 107 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152 oraz 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.