I SA/Wa 187/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...]; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] uznającą, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone za luty i marzec 2018 r. w łącznej wysokości [...] jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązującą do jego zwrotu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że [...] wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dwoje swoich dzieci. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] września 2017 r. przyznał wnioskowane świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okresu od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. w wysokości po [...] miesięcznie na każde dziecko. W dniu [...] marca 2018 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło postanowienie komornika sądowego o zawieszeniu postępowania, z którego wynika, że [...] - dłużnik alimentacyjny zmarł w dniu [...] stycznia 2018 r. W związku z tym organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] września 2018 r. orzekającą, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone za luty i marzec 2018 r. w łącznej wysokości [...] jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązującym wnioskodawczynię do jego zwrotu. Zdaniem organu orzekającego w sprawie wystąpił przypadek nienależnie pobranego świadczeniem za luty i marzec 2018 r., ponieważ wnioskodawczyni otrzymała świadczenie alimentacyjne, pomimo zaistnienia okoliczności powodujących wstrzymanie wypłaty tego świadczenia. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] złożyła odwołanie. W uzasadnieniu wyjaśniła, że nie mogła dostarczyć aktu zgonu byłego męża, bowiem ze względu na nagłą śmierć i młody wiek sprawą zajął się prokurator. Akt zgonu został dostarczony wraz z pismem z dnia [...] marca 2018 r. na policję, która zajmowała się sprawą na zlecenie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, który wiedział o tym fakcie i w tej sytuacji nie powinien był jej już wypłacać przyznanego świadczenia. Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. z 2009 r. Dz. U. Nr 1, poz.7). Organ przywołał w całości treść art. 2 pkt 7 tej ustawy dotyczącego pojęcia nienależnie pobranego świadczenia. Następnie, powołując się na wybrane fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 815/11, wyjaśnił, że obowiązek alimentacyjny dłużnika wygasa z chwilą jego śmierci niezależnie od wiedzy osoby pobierającej świadczenie o śmierci dłużnika alimentacyjnego. W tej sytuacji, w ocenie organu II instancji, skoro brak podstaw do świadczenia alimentacyjnego ma charakter obiektywny i łączy się z wygaśnięciem obowiązku alimentacyjnego wskutek śmierci zobowiązanego do rat alimentacyjnych, to stwierdzenie tego nie jest uzależnione od wiedzy skarżącej o śmierci dłużnika alimentacyjnego. W konsekwencji prawidłowo organ I instancji wywiódł, że pobrane przez odwołującą się świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone za luty i marzec 2018 r. ma charakter świadczenia nienależnego w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Dodatkowo organ odwoławczy poinformował skarżącą o możliwości skorzystania z treści art. 23 ust. 8 powołanej o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła [...]. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji niezebranie dokładne materiałów dowodowych, dających podstawę do ponownego rozpatrzenia spraw. Odwołując się do art. 30 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, skarżąca zwróciła uwagę, że nie jest możliwe orzekanie przez organ o winie i zwrocie nienależnego świadczenia, jeżeli brak jest winy umyślnej lub zaniedbania ze strony pobierającej to świadczenie. W tej sytuacji skarżąca stanęła na stanowisku, że zaskarżona decyzja organu II instancji jest wadliwa i dla niej krzywdząca. Podkreśliła, że o śmierci byłego męża dowiedziała się po upływie 3-4 tygodni, o czym powiadomiła Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. W dniu przyjęcia świadczenia alimentacyjnego nie wiedziała o śmierci byłego męża i dlatego nie mogła o tym fakcie powiadomić organu. W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zwrócenie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 2 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 670, ze zm.). Przepis ten stanowi, że ilekroć w omawianej ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu, oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 1 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Śmierć dłużnika alimentacyjnego prowadzi co do zasady do ustania obowiązku alimentacyjnego. Ma on bowiem charakter osobisty. W konsekwencji także osoba, na rzecz której miały być alimenty płacone, traci status "osoby uprawnionej" w rozumieniu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Tą bowiem, w myśl art. 2 pkt 11 tej ustawy, jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Nie oznacza to jednak, że w każdej sytuacji wypłacenia świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie po zgonie dłużnika alimentacyjnego, a więc zaistnienia obiektywnej przeszkody w ich uzyskiwaniu, podlegają one zwrotowi jako "świadczenie nienależnie pobrane" w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. a powołanej ustawy. Odróżnić bowiem należy pojęcie świadczenia "nienależnego", od "nienależnie pobranego". Pierwsze z tych pojęć odnosi się do obiektywnych okoliczności, występujących między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Treść normatywna pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego" obejmuje natomiast świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania), które doprowadziły do ich uzyskania lub pobierania, mimo obiektywnie istniejących ku temu przeszkód. Konieczne jest zatem ustalenie, że osoba, która je pobrała, była tego świadoma, co dopiero pozwoli ją uznać za osobę, która pobrała nienależnie świadczenia. Oznacza to, że nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Wymóg uwzględniania tego elementu subiektywnego po stronie osoby uzyskującej świadczenia przy ocenie, czy w konkretnej sprawie doszło o sytuacji pobrania świadczeń nienależnych był wielokrotnie akcentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1065/1, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 229/18). Pogląd ten zachowuje także aktualność przy ocenie konsekwencji wynikających z wypłacenia świadczeń z funduszu alimentacyjnego po śmierci dłużnika alimentacyjnego. Jak wynika z analizy uzasadnień zaskarżonych decyzji, organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie, dokonując wykładni art. 2 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzestały jedynie na jego literalnym brzmieniu, przyjmując, że w niekwestionowanym stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy ma on zastosowanie z powodu wygaśnięcia wobec dzieci skarżącej obowiązku alimentacyjnego ojca, spowodowanego jego śmiercią w dniu [...] stycznia 2018 r. (postanowienie o umorzeniu dochodzenia z dnia [...] marca 2018 r.). Zdaniem organów nie ma przy tym prawnego znaczenia faktyczna niewiedza odwołującej się o śmierci ojca jej dzieci (pismo skarżącej do Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] lipca 2018 r.) oraz fakt, że pomimo poinformowania organu I instancji o śmierci dłużnika alimentacyjnego w dniu [...] marca 2018 r. przez Komornika sądowego oraz w dniu [...] marca 2018 r. przez Komendę Powiatową Policji (prezentata Ośrodka na postanowieniu o umorzeniu dochodzenia oraz prezentata Ośrodka na postanowieniu z dnia [...] marca 2018 r. o zawieszeniu przez komornika sądowego postępowania wobec dłużnika alimentacyjnego) organ świadczenie to nadal skarżącej wypłacał. Z powołanych powyżej przyczyn z takim stanowiskiem Sąd nie może się zgodzić. Ponadto, w ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie przepis art. 2 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów należy wykładać w zgodzie z konstytucyjnymi wzorcami normatywnymi dotyczącymi ochrony i opieki oraz pomocy, jaką Państwo deklaruje się zapewnić rodzinie, szczególnie tej, która znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 Konstytucji) oraz w zgodzie z zawartą w tej ustawie preambułą wyrażającą ratio legis powołanej ustawy, która stanowi, że "...konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji, wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów należy łączyć z działaniami zmierzającymi do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji...". Skarżąca dowiedziała się o śmierci byłego męża w kilka tygodni od tego zdarzenia. Jej niewiedza nie wynika z jej zaniedbania lub braku odpowiednich działań. Prawodawca ma pełne prawo określać warunki, których spełnienie jest konieczne do uznania, że konkretne świadczenie należy uznać za nienależnie pobrane. Jednakże nie uprawnia to do ustanawiania warunków, które są niemożliwe do spełnienia przez osobę uzyskującą pomoc finansową ze środków publicznych (Impossibilium nulla obligatio est - nikt nie jest zobowiązany do rzeczy niemożliwych). Przywołany przepis prawa należy wykładać tak, aby osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej, korzystające z pomocy Państwa, które pobierały przyznane świadczenie w dobrej wierze, nie były traktowane w sposób, który stanowić będzie zniweczenie sensu udzielanej przez Państwo pomocy oraz poważne naruszenie zaufania obywatela do Państwa, dotyczące nie tylko skarżącej i jej rodziny, ale także innych rodzin korzystających z pomocy Państwa. Dlatego też stosowane jedynie literalnego rozumienia art. 2 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów prowadzić może w niektórych sytuacjach (do których niewątpliwie należy rozpatrywana sprawa) do rozstrzygnięć niezgodnych z Konstytucją oraz ratio legis tego przepisu. W ocenie Sądu oznacza to, że z wyżej wyjaśnionych powodów zastosowana przez organy orzekające wykładnia art. 2 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest w realiach rozpatrywanej sprawy nieprawidłowa. W konsekwencji tego organy obu instancji wydały decyzje naruszające 23 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 7 lit. a powołanej ustawy. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien, zgodnie z oceną prawną zawartą przez Sąd w wydanym wyroku, w szczególności w zakresie rozróżnienia pojęcia nienależnego świadczenia i świadczenia nienależnie pobranego, ponownie rozpatrzeć sprawę. Na podstawie poczynionych ustaleń organ wyda, w zgodzie z art. 107 § 3 kpa, rozstrzygnięcie, w którym szczegółowo wyjaśni ustalony stan faktyczny i prawny oraz wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom ewentualnie odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w zakresie uzasadnienia prawnego – poza dokładnym przywołaniem konkretnego przepisu prawa wyjaśni, dlaczego w jego ocenie ma on zastosowanie w sprawie i może stanowić podstawę prawną wydanej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł w sprawie zwrotu kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z treścią art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Oznacza to, że skarżąca w niniejszej sprawie była zwolniona z mocy ustawy od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w całym postępowaniu sądowoadministracyjnym.