I SA/Wa 187/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Marek Maliński, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 3 listopada 2023 r. nr DO-II.7610.178.2022.BK w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 3 listopada 2023 r. nr DO-II.7610.178.2022.BK utrzymał w mocy własną decyzję z 27 kwietnia 2023 r. nr DO-II.7610.178.2022.AB stwierdzającą, że decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 30 lipca 2008 r. nr WSON.II.7720-9/08 o nabyciu z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w I., oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu I., została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja Ministra Rozwoju i Technologii wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z 30 lipca 2008 r., działając na podstawie art. 35 w zw. z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "ustawa o komercjalizacji", stwierdził nabycie z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] o pow. 0,0359 ha, położonego w I., obręb I., uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] (obecnie [...]). Decyzją z 31 stycznia 2020 r. nr KKU-32/19, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 19 grudnia 2018 r. nr WSPN.I.7532.149.2017.ZD oraz stwierdziła nabycie z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), prawa własności opisanej wyżej nieruchomości przez Gminę Miasto I. z dniem 27 maja 1990 r. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej poddana została kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 703/20 oddalił wniesioną na nią skargę. W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta I. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 30 lipca 2008 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Po przeprowadzeniu zainicjowanego tym wnioskiem postępowania Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 27 kwietnia 2023 r, utrzymaną w mocy decyzją z 3 listopada 2023 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1i 2 k.p.a., stwierdził, że weryfikowana w trybie nieważnościowym decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 30 lipca 2008 r. wydana została z naruszeniem prawa. Nie można stwierdzić jej nieważności zaś z uwagi na to, że od jej doręczenia do dnia rozstrzygania upłynęło 10 lat, co stanowi negatywną przesłankę nieważności, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Odwołując się do treści art. 34 ustawy o komercjalizacji Minister wywodził, że uwłaszczeniu w tym trybie może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do gruntów stanowiących w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz 27 października 2000 r. własność Skarbu Państwa. Nie może mieć zatem miejsca w stosunku do mienia podlegającego – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - komunalizacji z mocy prawa. Zwracał przy tym uwagę, że bez znaczenia dla oceny legalności uwłaszczenia pozostaje to, że decyzja komunalizacyjna obejmująca ww. nieruchomość (decyzja Karjowej Komisji Uwłaszczeniowej z 31 stycznia 2020 r.) wydana została w okresie późniejszym. Potwierdza ona bowiem stan prawny jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r. Skoro zatem na dzień 5 grudnia 1990 jak i 27 października 200 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ale Gminy Miasto I., to uwłaszczenie na niej przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe naruszało w sposób rażący art. 34 ustawy o komercjalizacji. Zważywszy jednak, że doręczenie weryfikowanej decyzji miało miejsce przeszło 10 lat temu (w dniu 7 sierpnia 2008 r. - co wynika ze zwrotnych potwierdzeń jej odbioru) nie można obecnie stwierdzić jej nieważności. Organ zaś zobligowany jest w takim przypadku do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii spółka Polskie Koleje Państwowe SA wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1. art. 34 w zw. z art. 35 ustawy o komercjalizacji z poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego uznania, iż przesłanką do odmowy stwierdzenia nabycia prawa w przedmiotowych okolicznościach może być brak potwierdzenia tytułu prawnego do zarządzania terenem przedmiotowych działek, podczas gdy rzeczony przepis art. 34 warunkuje stwierdzenia nabycia od posiadania przez PKP danej nieruchomości, a nie od zarządzania nią; 2. art. 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego wadliwe zastosowanie i ustalenie istnienia przesłanek wydania decyzji komunalizacyjnej przedmiotowej działki w sytuacji, w której przedmiotowa działka niewątpliwie należała do PKP, gdyż była w użytkowaniu PKP, jak i posiadaniu tegoż przedsiębiorstwa państwowego; 3. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm.) poprzez jego wadliwe niezastosowanie i nieuwzględnienie wynikające z treści księgi wieczystej domniemania prawnego, iż właścicielem przedmiotowych jest Skarb Państwa, co z kolei doprowadziło do błędnego wydania decyzji odmownej; 4. art. 34a ustawy o komercjalizacji poprzez jego błędne niezastosowanie i wydanie decyzji ustalającej de facto nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej, która to działka niewątpliwie była w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych, w związku z czym z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegała komunalizacji; 5. art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2000 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach poprzez nieuwzględnienie przedłożonego przez wnioskodawcę wypisu z ewidencji środków trwałych zlokalizowanych na przedmiotowych działkach pomimo, iż obowiązujący ww. przepis powszechnie obowiązującego prawa enumeratywnie dopuszcza możliwość opierania przedmiotowego wniosku na rzeczonej ewidencji, co doprowadziło do błędnego wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia prawa przez wnioskodawcę, podczas gdy potwierdzenie posiadania przez PKP może nastąpić w oparciu o którykolwiek, co najmniej jeden z dowodów wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia; 6. art. 76 § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie księgi wieczystej dot. przedmiotowej nieruchomości za dokument urzędowy i tym samym nieuznanie, iż stanowi ona dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone, tj. że właścicielem przedmiotowych działek jest Skarb Państwa, co doprowadziło do wadliwego wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia prawa, co ma szczególne znaczenie w świetle braku decyzji komunalizacyjnej na rzecz właściwej gminy; 7. art. 76 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią dokumentu urzędowego w postaci księgi wieczystej w sytuacji, gdy organ nie przeprowadził dowodów przeciwko treści dokumentu urzędowego, a ograniczył się jedynie do stwierdzenia braku dowodów potwierdzających treść dokumentu urzędowego, co ma szczególne znaczenie w świetle braku decyzji komunalizacyjnej na rzecz gminy; 8. art. 18 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym 1 ustawę o pracownikach samorządowych poprzez błędne oparcie zaskarżonej decyzji na stwierdzeniu, iż gmina nabyła prawo własności nieruchomości, podczas gdy brak jest decyzji komunalizacyjnej dot. przedmiotowej działki, a organ prowadzący postępowania nie może w ramach niniejszego postępowania dokonywać nieformalnych ustaleń wymagających zgodnie z ustawą komunalizacyjną wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej; 9. art. 87 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego wadliwe niezastosowanie i nieuwzględnienie, iż w sytuacji, w której Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe (tj. państwowa jednostka organizacyjna) posiadało w użytkowaniu nieruchomości przedmiotową działkę w dniu wejścia rzeczonej ustawy w życie, tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r., w związku z czym z mocy prawa działka ta przeszła w zarząd wskazanej jednostki, w związku czym nie istnieje wymóg legitymowania się przez obecne PKP SA fizycznym dokumentem oddania nieruchomości w zarząd, powinno zostać uznane przez organy administracyjne rozpatrujące sprawę za okoliczność wyłączającą możliwość stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę Miasta B. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasadzenie na jej rzecz kosztów postepowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie jest zasadna, gdyż kwestionowana decyzja Ministra Rozwoju i Technologii odpowiada prawu. Postępowanie zakończone tą decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 30 lipca 2008 r. stwierdzając nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r., w oparciu o art. 34 ustawy o komercjalizacji, przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego położoną w I. działkę nr [...] z obrębu I. W myśl stanowiącego materialnoprawną podstawę weryfikowanej decyzji Wojewody art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji "grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych 21, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Nabycie praw, o których mowa w ust. 1, nie może naruszać praw osób trzecich (art. 34 ust. 4 powołanej ustawy). Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika zatem, że następującym z mocy prawa uwłaszczeniem objęte mogły być jedynie te grunty, które na dzień 5 grudnia 1990 r., będąc w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych, stanowiły własność Skarbu Państwa. Tylko bowiem pod tym warunkiem mogły one z mocy prawa stać się z dniem wejścia w życie ustawy (27 października 2000 r.) przedmiotem prawa wieczystego użytkowania ww. przedsiębiorstwa. Kluczowe zatem dla oceny legalności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego było ustalenie, czy istotnie grunt którym uwłaszczono (a dokładniej rzecz ujmując potwierdzono uwłaszczenie) przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe, w ww. dacie stanowił własność Skarbu Państwa. W rozpoznawanej sprawie, jak prawidłowo ustalił Minister, na dzień 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Gminy Miasto I., która to gmina stała się jej właścicielem z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co z kolei stwierdzone zostało deklaratoryjną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 31 stycznia 2020 r, nr KKU -32/19. Decyzja ta pozostaje w obrocie pranym i stanowiła podstawę ujawnienia prawa gminy w dziale II księgi wieczystej nr [...]. Z akt nie wynika przy tym by pomiędzy 27 maja 1990 r. a 5 grudnia 1990 r doszło do ponownego przeniesienia własności tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Na takie okoliczności skarżąca spółką zresztą się nie powołuje. Przywołana decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej była – na co zasadnie zwracał uwagę Minister- przedmiotem kontroli sądowej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 703/20 oddalił wniesioną na nią skargę. Okoliczność ta ma zaś istotne znaczenia w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.", orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to – jak wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2022 r. I OSK 2235/21 (lex nr 3447602) – "że w sytuacji, gdy komunalizacja mienia została stwierdzona prawomocnym wyrokiem, to orzeczenie to wiąże organy prowadzące postępowanie na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej i sądy oceniające prawidłowość przeprowadzenia takiego postępowania. Powoduje to, że stwierdzenie komunalizacji spornego mienia wyłącza możliwość prowadzenia odrębnych ustaleń dotyczących własności spornej nieruchomości po 27 maja 1990 r. z wyjątkiem sytuacji, gdyby po tej dacie ale przed 5 grudnia 1990 r. własność spornej nieruchomości została przeniesiona na Skarb Państwa, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca." Pogląd ten skład orzekający podziela. Organ nie mógł zatem obecnie prowadzić odrębnych ustaleń w zakresie własności spornej nieruchomości w dacie istotnej dla ustanowienia na rzecz Polskich Kolei Państwowych prawa użytkowania wieczystego, ani tym bardziej skutecznie podważać w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym) mającym za przedmiot decyzję uwłaszczeniową, przynależnego gminie z tytułu komunalizacji prawa do nieruchomości. Kwestia prawidłowości komunalizacji przedmiotowej nieruchomości pozostaje bowiem przesądzona. Wobec czego konsekwencje prawne z tego wynikające musiał on respektować. A skoro tak, to uprawnione było wnioskowanie o oczywistym braku spełnienia jednej z obligatoryjnych przesłanek uwłaszczenia opisanych w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, dotyczącej przynależnego Skarbowi Państwa tytułu prawnorzeczowego do gruntu na dzień 5 grudnia 1990 r. Tym samym decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego potwierdzające uwłaszczenie na tym gruncie przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe oceniana musiała być jako naruszająca ww. przepis w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (rażący). Z takim mamy bowiem do czynienia w sytuacji rzucającej się w oczy oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią podjętego rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. To z kolei prowadzić powinno do jej eliminacji z obrotu prawnego z mocą wsteczną na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., o ile na przeszkodzie temu nie stałby upływ czasu od dnia jej doręczenia, będący negatywną przesłankę nieważności opisaną w art. 156 § 2 in principio k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat (...). Ten zaś okres, jak wynika z niespornych ustaleń stanu faktycznego niniejszej sprawy poczynionych przez organu nadzoru i mających odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach, ekspirował w dniu 7 sierpnia 2018 r. W takim przypadku, kierując się dyspozycją normy prawnej z art. 158 § 2 k.p.a., organ nadzoru zobligowany jest do ograniczenia się do stwierdzenia wydania weryfikowanej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Tego rodzaju rozstrzygnięcie Minister Rozwoju i Technologii zawarł w decyzji z 27 kwietnia 2023 r., którą następnie, działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., decyzją z 3 listopada 2023 r. utrzymał w mocy. Oznacza to, że decyzja ta odpowiada prawu, co czyni wniesioną na nią skargę niezasadną. Podnoszone natomiast w niej zarzuty pozostają całkowicie chybione, gdyż sformułowane zostały w oderwaniu od materii sprawy, zakończonej kwestionowaną decyzją. Analiza ich treści wskazuje wręcz, że formułowane on są nie tyle na kanwie okoliczności odnoszących się do decyzji nadzorczej z 3 listopada 2023 r. (choć ta decyzja została zaskarżona), ale sprawy zakończonej odrębną decyzją, wydaną prawdopodobnie w trybie zwykłym, dotyczącą odmowy uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego na bliżej nieokreślonej nieruchomości położonej w B.. Świadczy o tym argumentacja uzasadnień poszczególnych zarzutów nawiązująca do wadliwego (błędnego) wydania decyzji "odmawiającej stwierdzenia nabycia prawa", wskazywanie w nich na brak wydania w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości decyzji komunalizacyjnej, czy wreszcie także pośrednie zasugerowanie jej lokalizacji w B., a to poprzez odwoływanie się do zaistnienia w sprawie okoliczności rzekomo wyłączającej możliwość nabycia jej własności przez Gminę Miasto B. Nie pozostają one zatem w jakimkolwiek związku z treścią zaskarżonej decyzji, stanem faktycznym sprawy, ani materiałem dowodowym, w oparciu o który ów stan był rekonstruowany. Stąd poza konstatacją o ich niezasadności sąd odstępuje od szczegółowego odnoszenia się do tych zarzutów. Nie będąc natomiast związany zarzutami skargi, dokonując kontroli legalności skarżonej decyzji w sposób kompleksowy, Sąd nie dostrzegł by przy jej podejmowaniu doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Z tych przyczyn skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musiała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.