I SA/Wa 1870/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Gminy O. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] nr[...], w części stwierdzającej nabycie przez Gminę O. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości zabudowanej, oznaczonej w ewid. gruntów nr [...] (o pow. [...]m2) obręb [...] oraz decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...] - w części utrzymującej w mocy w/w decyzję Wojewody. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1992 r. nr[...] , wydanym na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawą o samorządzie terytorialnym i ustawą o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę O. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] (o pow. [...] m2) obręb [...] zapisanej w jednostce ewidencyjnej[...] , obręb[...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Powyższa decyzja utrzymana została w mocy orzeczeniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1993 r. nr[...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 sierpnia 1994 r. sygn. akt I SA 752/93 oddalił skargę H. S. i A. M. na ww. decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji komunalizacyjnej, w części dotyczącej działki nr[...] , a także decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nr[...] , w określonej części, wystąpili J. i J. T., wskazując na fakt stwierdzenia decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. nr[...], nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1959 r. nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [..] listopada 1955 r. (nr[...]) w części dotyczącej działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni [...] ha (w tym obecnej działki nr[...]). Powyższymi orzeczeniami uznano, że nieruchomość "[...]" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), tym samym uległa ona przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Dnia [...] marca 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] nr[...] , we wnioskowanej części oraz decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nr[...], w części utrzymującej w mocy w/w decyzję Wojewody. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił Wójt Gminy O. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr[...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z wydaniem orzeczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r., utrzymującego w mocy decyzję z dnia [...] września 2007 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1959 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r., w części dotyczącej działek o pow. [...] ha (w tym obecnej nieruchomości nr[...]), nie doszło do skutecznego przeniesienia prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy O. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje bowiem skutek prawny ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego. Sprowadza się to do przywrócenie stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, co w konsekwencji oznacza, że nieruchomości nadal stanowiły własność spadkobierców L. M. Organ wskazał, że nie uwzględnił przy rozpatrywaniu sprawy stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w orzeczeniu z dnia 1 marca 2010 r. (P 107/08), gdyż nadal jest związany uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06), zgodnie z którą w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb administracyjny. Kluczowe znaczenie ma jednak fakt, że decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostały w 2007 r., a zatem w okresie poprzedzającym zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny stanowisko. Na powyższą decyzję Gmina O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej obszernym uzasadnieniu skarżąca przytoczyła zarzuty przedstawione wcześniej w uzasadnieniu odwołania od decyzji Ministra z dnia [...] marca 2010 r. oraz dodatkowo wskazała na naruszenie: – art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawą o samorządzie terytorialnym i ustawą o pracownikach samorządowych, – art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w szczególności kwestii, czy nieruchomość objęta decyzją komunalizacją była nieruchomością ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), a jeśli nie, czy była to nieruchomość rolna, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), a w razie negatywnego ustalenia, zbadania, czy nieruchomość nie stała się własnością Skarbu Państwa na skutek zasiedzenia w 1972 r., na skutek objęcia jej we władanie w wyniku wniosku I. M. z dnia [...] października 1952 r. lub najpóźniej w 1981 r. w wyniku wpisania w 1961 r. Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, – naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) przez uchylenie (bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) domniemania, że prawo własności Gminy O. jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, – naruszenie art. 341 k.c. przez uchylenie domniemania, że posiadanie nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną jest zgodne ze stanem prawnym i zgodnie ze stanem prawnym było władanie tą nieruchomością przez Skarb Państwa - będącego poprzednikiem prawnym skarżącej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 kpa, a jego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] orzekająca o nabyciu na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę O. własności nieruchomości zabudowanej, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w jednostce ewidencyjnej[...]. Z żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji wystąpili J. i J. T. - następcy prawni dawnego właściciela gruntu. Wskazywali oni, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem komunalizowanego mienia z uwagi na skutek ex tunc decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1959 r. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z 1959 r., w oparciu o które nieruchomość ziemska (z której pochodziła działka objęta decyzją Wojewody [...]) przeszła na własność Państwa. Artykuł 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. W sytuacji zatem, gdy mienie takie do dnia 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego dotknięta jest wadą nieważności. Takie stanowisko należy uznać za prawidłowe co do zasady. Przenosząc jednak powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że na skutek stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1959 r. w części dotyczącej działek ewidencyjnych o pow. [...] ha (w tym obecnej działki o nr[...]) nieruchomości nadal stanowiły własność spadkobierców L. M. Należy mieć jednak na uwadze, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia [...] października 2007 r. jako przyczynę stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 1959 r. wskazał brak wyraźnego wniosku strony o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska położona w miejscowości G. pow. K. o łącznej pow. [...] ha podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. Z treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wynika, że na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Przy czym zarówno w dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które warunkowałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich od wydania aktów prawa o charakterze konstytutywnym. Dekret z datą wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e, wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia tych nieruchomości na własność Państwa ex lege. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. w § 6 przewidywało dopuszczalność złożenia przez stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania dekretu. W myśl § 5 ww. rozporządzenia wniosek taki miał być rozpoznany w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowym postępowaniu organ naczelny nie rozważył jednak jaki charakter miała decyzja administracyjna przewidziana w § 5 rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945, Nr 10, poz. 51), tj. czy miała charakter deklaratoryjny, czy też konstytutywny. Stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r. oraz orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1959 r. nie wywołało skutku ex tunc polegającego na tym, że Skarb Państwa przestał być właścicielem nieruchomości, gdyż przewłaszczenie na Skarb Państwa następowało z dniem 13 września 1944 r. ex lege - z mocy prawa, a nie na podstawie decyzji administracyjnej. Skoro podstawą nabycia własności Skarbu Państwa nie była decyzja administracyjna lecz przepisy dekretu, to tym samym stanowisko organu, iż na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1955 r. i [...] marca 1959 r. Skarb Państwa utracił własność tej nieruchomości jest błędne, gdyż jak wskazano wyżej podstawą nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa nie była decyzja administracyjna (podobnie NSA w wyroku z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1211/11). Mając na uwadze powyższe oraz to, że wszelkie decyzje wydawane w związku z procedurą przejmowania własności miały charakter deklaratoryjny, nie można wykluczyć, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Ponadto, zdaniem Sądu, zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1119/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że w sytuacji istnienia sporu, czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej, ustalenia powinny być czynione nie w postępowaniu dotyczącym komunalizacji mienia, a w postępowaniu szczególnym, o którym mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.). NSA podniosło, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego przyjmuje się, że dopiero wydanie decyzji deklaratoryjnej na podstawie § 5 cyt. rozporządzenia stwierdzającej, iż dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, pozwalałaby przyjąć, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (por: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98, OSNAPU 2000, nr 3, poz. 90 i z dnia 15 października 2002, sygn. akt I ACa 423/02, Palestra 2004, nr 3-4, s. 469). Oznacza to, że dopiero wydana w omawianym postępowaniu decyzja deklaratoryjna mogłaby stanowić dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, że kwestionowana decyzja rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W świetle przedstawionych okoliczności nieprzekonujące i niewystarczające, a co najmniej niepełne, są zdaniem Sądu, wyjaśnienia organów nadzoru w kwestii braku posiadania przez Skarb Państwa (w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) prawa własności do przedmiotowych działek. Zasadniczą więc wadą skutkującą uchyleniem przez Sąd decyzji wydanych w niniejszej sprawie jest niewyjaśnienie, w należyty sposób, okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ustaleń w kwestii prawa własności Skarbu Państwa do przedmiotowych działek. Brak także dowodów na to, że organ orzekający prowadził w tym kierunku jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Dla sprawy rozstrzyganej w niniejszym postępowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istotnym i nie podlegającym dyskusji jest również fakt, że Skarb Państwa jest nadal wpisany jako właściciel tej nieruchomości. Organy administracji działając w trybie nadzoru, tej okoliczności nie miały prawa pominąć. W rezultacie powyższe oznacza, że zapadłe w sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. oraz art.107 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przeanalizować w świetle powyższych wywodów Sądu całość dostępnych dokumentów i oparciu o dokonane ustalenia zająć stanowisko w kwestii prawa własności Skarbu Państwa do przedmiotowych gruntów. Organ winien wziąć również pod uwagę stanowisko zaprezentowane w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 121/10. Następnie stanowisko to organ wyczerpująco wyjaśni, zgodnie z przepisami art. 107 § 3 kpa, w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. W zależności zaś od poczynionych ustaleń, przejdzie do oceny wpływu, jaki miało stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1959 r. Z tego względu, że skarga została uwzględniona z przyczyn wskazanych wyżej, nie ma potrzeby odnoszenia się na tym etapie postępowania szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.