I SA/Wa 1870/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Magdalena Durzyńska Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Powiatu K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2020 r. nr DAP-WN-727-85/2019/WWP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 lipca 2020 r. nr DAP-WN-727-85/2019/WWP Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 24 października 2019 r. nr DAP-WPK-727-2-11/2018/Ich w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 20 lipca 2004 r. nr SP.VII.7722/P/236/2004/JL, działając na podstawie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.) oraz na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania (Dz.U. Nr 13, poz. 114), przekazał nieodpłatnie Powiatowi [...] prawo własności mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Muzeum Zamek w [...], w skład którego wchodzą: 1. nieruchomość gruntowa zabudowana położona w [...], w obrębie [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...] m2, dla której w Sądzie Rejonowym w [...] - V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], o wartości 98.400,00 zł (słownie złotych: dziewięćdziesiąt osiem tysięcy czterysta 00/100), 2. budynki i budowle trwale połączone z nieruchomością gruntową opisaną w pkt 1, o wartości 3.974.600,00 zł (słownie złotych: trzy miliony dziewięćset siedemdziesiąt cztery tysiące sześćset 00/100), wykazanego w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] oraz w pozostałych dokumentach inwentaryzacyjnych, stanowiących integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 20 lipca 2004 r. w części dot. działki nr [...] z obrębu [...] wystąpił J. K.. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 8 października 2018 r. nr DAP-WPK-727-2- 11/2018/ICh stwierdził, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 20 lipca 2004r. nr SP.VI1.7722/P/236/2004/JL, przekazująca nieodpłatnie Powiatowi [...] prawo własności mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu [...], w skład którego wchodzą: 1. nieruchomość gruntowa zabudowana położona w [...], w obrębie [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2, dla której w Sądzie Rejonowym w [...] - V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], o wartości 98.400,00 zł (słownie złotych: dziewięćdziesiąt osiem tysięcy czterysta 00/100), 2. budynki i budowle trwale połączone z nieruchomością gruntową opisaną w pkt 1, o wartości 3.974.600,00 zł (słownie złotych: trzy miliony dziewięćset siedemdziesiąt cztery tysiące sześćset 00/100), wykazanego w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr 29 oraz w pozostałych dokumentach inwentaryzacyjnych, stanowiących integralną część decyzji, w części dot. działki nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2019r. sygn. akt. I SA/Wa 2175/18 uchylił powyższą decyzję stwierdzając jednocześnie, że brak stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z 20 lipca 2004r. w części dot. działki nr [...] i ograniczenie rozstrzygnięcia organu do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa (także w odniesieniu do wymienionej działki) narusza w sposób istotny art. 156 § 2 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i prowadzi tym samym do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra SWiA. Wobec powyższego, po rozpatrzeniu wniosku oraz całości akt przedmiotowej sprawy, a także mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Minister decyzją z dnia 24 października 2019 r., nr DAP-WPK-727-2-ll/2018/ICh stwierdził nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 20 lipca 2004 r. nr SP.VII.7722/P/236/2004/JL, przekazującej nieodpłatnie Powiatowi [...] prawo własności mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu [...], w skład którego wchodzą: 1. nieruchomość gruntowa zabudowana położona w [...], w obrębie [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, dla której w Sądzie Rejonowym w [...] - V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], o wartości 98.400,00 zł (słownie złotych: dziewięćdziesiąt osiem tysięcy czterysta 00/100), 2. budynki i budowle trwale połączone z nieruchomością gruntową opisaną w pkt 1, o wartości 3.974.600,00 zł (słownie złotych: trzy miliony dziewięćset siedemdziesiąt cztery tysiące sześćset 00/100), wykazanego w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr 29 oraz w pozostałych dokumentach inwentaryzacyjnych, stanowiących integralną część decyzji, w części dot. komunalizacji działki nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Powiat [...]. Ponownie rozpatrując sprawę Minister podniósł, że zgromadzona dokumentacja wskazuje, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania była objęta księgą wieczystą nr [...]. Skarb Państwa był ujawniony w księdze wieczystej [...], prowadzonej dla spornej nieruchomości na podstawie oświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 19 lutego 1993r., wywodzącego własność Skarbu Państwa z przeprowadzonej w 1944r. reformy rolnej. Księga wieczysta nr [...] została założona dla nieruchomości, dla której prowadzona była księga wieczysta dawna [...] nr Hip. [...]. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 8 marca 2013 r. wskutek wniosku J. K. stwierdził, że nieruchomość obejmująca zespół zamkowo-parkowy położony w [...], w skład którego wchodzą działki nr: [...] i [...] o powierzchni [...] ha podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 27 lutego 2015 r. w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 8 marca 2013 r., w części w której stwierdza, że część nieruchomości określanej jako zespół zamkowo - parkowy w [...], oznaczona jako działka nr [...] w obrębie [...], podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w pkt 2 stwierdził, że część nieruchomości określanej jako zespół zamkowo - parkowy w [...], oznaczona jako działka nr [...] w obrębie [...] nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w pkt 3 natomiast utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w części w której stwierdza, że część nieruchomości określanej jako zespół zamkowo - parkowy w [...], oznaczona jako działka nr [...] w obrębie [...], podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 lipca 2015 r. oddalił skargę na decyzję Ministra. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2017r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2015r. Minister podniósł, że decyzja stwierdzająca, iż nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oznacza, że Państwo w tym trybie nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności. Brak zaś tytułu własności Skarbu Państwa do skomunalizowanej nieruchomości oznaczonej nr działki [...] oznacza, że nieruchomość ta nie mogła być przedmiotem prawidłowej komunalizacji na podstawie ustawy z dnia ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zatem decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 20 lipca 2004 r. nr SP.VII.7722/P/236/2004/JL w części dotyczącej działki nr 209 w sposób rażący naruszyła art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r., albowiem zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że sporna nieruchomość nie stanowiła w dacie komunalizacji własności Skarbu Państwa, co z kolei uznać należy za wypełnienie przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zobowiązującej do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Ministra przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało istnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., które uniemożliwiłyby wyeliminowanie z obrotu prawnego badanej decyzji. Natomiast upływ czasu jaki nastąpił od wydania wadliwej decyzji komunalizacyjnej nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności. W pojęciu nieodwracalnych skutków prawnych nie mieszczą się podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, a w szczególności skutki społeczno-gospodarcze wywołane sporną decyzją w zakresie realizowania przez powiat zadań o charakterze ponadgminnym dotyczącym kultury i ochrony dóbr kultury. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat Kutnowski zarzucając jej naruszenie: art. 7, 75, 77, 80, 107 § 3 k.p.a.- poprzez nierozpoznanie przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i wybiórcze uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej, sporządzenie uzasadnienia decyzji stanowiącego powtórzenie argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji MSWiA z dnia 24.10.2019 r., DAP-WPK-727- 2-11/2018/ICh, niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, co skutkowało dokonaniem dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, art. 156 § 2 k.p.a.- poprzez uznanie, że decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy funkcjonowanie Muzeum Zamku w Oporowie jako muzeum rejestrowanego i korzystającego ze szczególnej ochrony prawnej, będącego obiektem budowlanym zlokalizowanym na gruncie stanowiącym własność Powiatu Kutnowskiego jako organu prowadzącego to Muzeum w rozumieniu ustawy o muzeach (Ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 902) nie jest możliwe w innym obiekcie i w innym położeniu, bowiem Muzeum tworzą nie tylko obiekty muzealne takie jak obrazy czy rzeźby, ale przede wszystkim ekspozycja wnętrz dworskich w budynku Zamku stanowiącego Muzeum. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2021 r. uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 23 kwietnia 2021 r. skarżący podtrzymali stanowisko zaprezentowane w skardze podnosząc, że w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne polegające na niemożności przywrócenia stanu poprzedniego wobec wytworzenia się na podstawie decyzji komunalizacyjnej dobra narodowego podlegającego szczególnej ochronie prawnej, w tym Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. W rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią jest fakt rozpoznawania jej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2175/18 uchylił poprzednią decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 października 2018 r.nr DAP-WPK-727-2-11/2018/Ich, w której Minister stwierdził, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Łódzkiego z 20 lipca 2004 r. o nieodpłatnym przekazaniu Powiatowi [...] prawa własności mienia Skarbu Państwa obejmującego m.in. działkę nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, w związku z czym stwierdził, że wydana ona została z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku stanowiska tego nie podzielił stwierdzając, że przy ocenie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych organ nadzoru błędnie przyjął, że dla tej oceny znaczenie prawne mają skutki społeczno – gospodarcze, jakie wywołała sporna decyzja w zakresie realizowania przez powiat zadań o charakterze ponadgminnym dotyczących kultury i ochrony dóbr kultury wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Sąd wyjaśnił, że decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Same zaś nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. W tak rozumianym pojęciu nieodwracalnych skutków prawnych nie mieszczą się podnoszone przez Ministra i uczestników postępowania skutki społeczno - gospodarcze wywołane sporną decyzją w zakresie realizowania przez powiat zadań o charakterze ponadgminnym dotyczących kultury i ochrony dóbr kultury. W tym stanie rzeczy brak stwierdzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z 20 lipca 2004 r., w części dotyczącej działki nr 209, i ograniczenie rozstrzygnięcia organu do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa (także w odniesieniu do wymienionej działki) narusza w sposób istotny art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym Sąd stwierdził też, że w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem decyzją tą rozdysponowano prawo do nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem przepisy prawa do daty wydania zaskarżonej decyzji nie uległy zmianie, a podnoszona w skardze okoliczność, że dowody przedstawione w piśmie z dnia 19 lipca 2019 r. wskazujące na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej nie były znane Sądowi poprzednio rozpoznającemu sprawę, a więc organ nie był związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Należy bowiem zauważyć, że dowody przedstawione w ww. piśmie dotyczą okoliczności utworzenia muzeum, jego statutu i organizacji, a więc okoliczności istnienia na przedmiotowej nieruchomości [...], która to okoliczność była znana Sądowi poprzednio rozpoznającemu sprawę i który uznał, że okoliczność ta nie mieści się w pojęciu nieodwracalnych skutków prawnych. Przypomnieć również należy, że w piśmie procesowym złożonym w sprawie poprzednio rozstrzyganej przez Sąd strona skarżąca podnosiła, że stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej doprowadziłoby do unicestwienia [...], co byłoby niezgodne z interesem publicznym i zaprzeczałoby sprawowaniu pieczy nad dziedzictwem narodowym. W tej sytuacji zarzuty skargi Sąd orzekający w obecnym składzie uznał za chybione, a zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.