I SA/Wa 1873/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk (spr.) WSA Tadeusz Nowak Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Z. K. i W. K. pismami z dnia [...] kwietnia 1998 r. wystąpili o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wywłaszczonej decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1985 r. nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 1985 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Z. K. i W. K. złożyli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2001 r. sygn. akt I SA 359/00 oddalił skargę Z. K. i W. K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Pismem z dnia 13 października 2011 r., sprecyzowanym pismem z dnia 9 stycznia 2012 r., Z. K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z brakiem zawiadomienia właściciela o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż wskazany w decyzji. Podniosła, że naruszony został art. 229 u.g.n., gdyż prawa nabywcy nie zostały ujawnione w KW w dniu wystąpienia o zwrot nieruchomości. W ocenie wnioskodawczyni nie może w tej sprawie znaleźć zastosowania "powaga rzeczy osądzonej", jeżeli została ona osądzona z naruszeniem prawa. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Pismem z dnia 28 maja 2012 r. Z. K. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r., kwestionując zasadność zapadłego rozstrzygnięcia i zarzucając brak merytorycznego odniesienia się do wniosku o stwierdzenie nieważności. Strona wskazała jednocześnie, iż zmarł W. K. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2012 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru, analizując czy wystąpiły przesłanki z art. 156 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, jest zobowiązany do zbadania stanu faktycznego i prawnego decyzji z daty jej wydania. Organ podał, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. została skierowana do W. K. Z odpisu zupełnego aktu zgonu z dnia [...] lutego 2013 r. wynika, że W. K. zmarł [...] lipca 2005 r. Zatem decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. została skierowana do osoby zmarłej. Z tego względu, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2012 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister ustalił, na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia [...] grudnia 2005 r., sygn. akt [...], iż spadek po zmarłym W. K. na podstawie ustawy wprost nabyły córki A. J. Ł. z domu K. i B. K.- W. Rozstrzygając jednocześnie sprawę co do istoty, Minister wskazał, że istotne znaczenie ma w niej okoliczność, iż sprawa zwrotu nieruchomości była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 19 października 2001 r. sygn. akt I SA 359/00 oddalił skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...]. Stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Powyższe potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1677/2004. Prawomocny wyrok oddalający skargę oznacza, iż kontrolowana przez sąd decyzja nie jest prawnie wadliwa, a zatem wobec związania tym wyrokiem ograniczona jest możliwość weryfikacji takiej decyzji w nadzwyczajnym trybie postępowania. Minister wskazał, że prawomocność materialna zamyka organom administracyjnym i podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed organami administracji możliwość stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 422/2007, LexPolonica nr 2075571). Stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a. decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd, w odniesieniu do której zapadł wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem, stanowiłoby w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu. Tym bardziej, że zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone wart. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zatem Sąd nie był związany granicami skargi i z urzędu ustalał, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Minister wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby zaistniały nowe okoliczności nie znane sądowi administracyjnemu w dacie wydania wyroku, które mogłyby wyłączyć ocenę prawną sądu i stanowić obecnie przesłankę do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez skarżącą decyzji. Przedstawione przez skarżącą okoliczności były przedmiotem rozpoznania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, zaś odmienna ocena tych okoliczności stanowiłaby polemikę z oceną prawną dokonaną przez sądy. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Z. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uwzględnienie skargi, skarżąca zarzuciła błędne zastosowanie art. 99 ustawy Prawo przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) poprzez brak przytoczenia treści wyroku NSA, wykazania oraz uzasadnienia zasadności wydanej oceny prawnej, celem wydania decyzji i interpretacji treści wyroku, w związku z czym nie można stwierdzić faktycznie braku wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej naruszono art. 7 k.p.a., poprzez zastosowanie przepisu prawa materialnego do stanu faktycznego, który nie został ustalony. Strona zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji. Podniesiono, iż Minister nie rozpatrzył sprawy merytorycznie, co jest krzywdzące dla strony. Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że w roku 1985 ona i jej rodzina zostali wywłaszczeni z własności pod budowę zajezdni [...] w K., za symbolicznym odszkodowaniem. Gmina K. zrezygnowała z budowy zajezdni [...], zmieniła plan zagospodarowania tego terenu i działka stała się zbędna na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. W dniu 30 września 1997 r. Gmina K. wniosła m.in. wywłaszczoną działkę jako aport do Spółki Akcyjnej [...] "M." w zamian za objęcie udziałów (akcji) w tej spółce. Skarżąca podniosła, że dokonano tego z naruszeniem art. 47 ust.4 i art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sam akt notarialny przekazania nieruchomości spółce M. został podpisany z naruszeniem prawa, gdyż gmina nie miała prawa do użycia tej nieruchomości w innym celu niż budowa zajezdni, a byli właściciele nie zostali powiadomieni o zmianie celu wywłaszczenia (wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. stwierdzający nieważność Aktu notarialnego). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd skargi nie uwzględnił, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W sprawie jest bezsporne, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, której stwierdzenia nieważności domagała się strona, była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z dnia 26 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 359/00 oddalił wówczas skargę Z. K. i W. K. na wymienioną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił te ustalenia organu, które sprowadzają się do stwierdzenia, że po wyroku sądu, ograniczona jest możliwość weryfikacji tej samej decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Jeżeli zatem we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kwestionowane są te same okoliczności, które były przedmiotem badania i oceny Sądu, organ administracji publicznej nie ma prawnej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Trafnie zatem organ przyjął w niniejszej sprawie, iż nie było prawnej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2000 r. Wskazania w tym miejscu wymaga uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). W sytuacji, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym, powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.). W aktualnym stanie prawnym, wobec uchylenia z dniem 11 kwietnia 2011 r. przepisu art. 157 § 3 k.p.a., zastosowanie znajduje przepis art. 61a k.p.a. Tym niemniej, w ocenie Sądu wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w miejsce postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego nie stanowi uchybienia, które uzasadniałoby wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Stosownie do art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Z kolei art. 170 powołanej ustawy stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodzić należało się z organem, że przedstawione przez stronę okoliczności były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nie jest więc obecnie dopuszczalna odmienna ich ocena. We wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 9 stycznia 2012 r. Z. K. podniosła, że organ nie zawiadomił właścicieli o zmianie wykorzystania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie strony został naruszony przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), gdyż prawa nabywcy (M. SA) nie zostały ujawnione w KW w dniu wystąpienia o zwrot nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 października 2001 r. sygn. akt I SA 359/00 dokonując oceny prawidłowości (na dzień wydania) zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2000 r. stwierdził wówczas, że zgodnie z art. 229 u.g.n. – w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji – roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeśli przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organy nie poczyniły ustalenia, czy przeniesienie własności na rzecz Spółki M. zostało ujawnione w KW – chociaż wydaje się to oczywiste (w umowie zawarto wniosek o wpis), lecz literalne brzmienie art. 229 u.g.n. nie stanowi o rzeczywistej treści przepisu, która była inaczej odczytywana w orzecznictwie. W razie sprzedaży – sama umowa przenosi własność na nabywcę. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał zatem oceny prawidłowości decyzji na gruncie art. 229 u.g.n. na dzień jej wydania, tj. [...] stycznia 2000 r. Odmienna ocena strony, co do wykładni tego przepisu, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu, w sprawie tej nie można mówić o naruszeniu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., albowiem organ nadzoru nie dokonuje w postępowaniu nieważnościowym nowych ustaleń stanu faktycznego, a bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący dokładnie w dacie wydania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast kwestionowanej decyzji, tj. w dniu [...] stycznia 2000 r. W tym zaś dniu, umowa przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Spółki M., pozostawała w obrocie prawnym. Minister nie był uprawniony – w postępowaniu nieważnościowym – do czynienia nowych ustaleń stanu faktycznego na dzień [...] stycznia 2000 r., z uwzględnieniem oceny zdarzeń, które nastąpiły po tym dniu. W istocie strona żądała merytorycznego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem nowych okoliczności. Istotą postępowania nieważnościowego nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a jedynie ustalenie, czy poddana kontroli decyzja w dniu jej wydania ([...] stycznia 2000 r.) obarczona była kwalifikowaną wadą, która czyniłaby konieczne wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Taka sytuacja w tej sprawie nie zachodziła, co stwierdził już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 października 2001 r. Ustalenie to pozostaje aktualne na dzień wydania przez Ministra, Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie w pełni odpowiada wymogom tego przepisu, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd wskazuje jednocześnie, że stwierdzenie przez Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] czerwca 2006 r. sygn. akt [...], iż umowa zawarta w dniu [...] września 1997 r. w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] pomiędzy Gminą K. a [...] "M." SA jest nieważna, co podniesiono w skardze, stanowi w istocie nową okoliczność faktyczną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Stosownie zaś do art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Sąd wskazuje przy tym, że nową okolicznością faktyczną nie jest sam fakt wydania wyroku przez sąd powszechny (co nastąpiło po wydaniu decyzji), ale nową okolicznością faktyczną jest ustalenie nieistnienia (od samego początku) w obrocie prawnym umowy przeniesienia własności. W świetle treści powołanego wyroku Sądu Okręgowego, stan ten istniał zarówno w dniu wydania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ([...] stycznia 2000 r.) jak i w dniu wydania decyzji organu I instancji ([...] grudnia 1998 r.). Instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jest wznowienie postępowania a nie stwierdzenie nieważności decyzji. W sprawie tej brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2000 r. z powodów wskazanych już wyżej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.