I SA/Wa 1873/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]; Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] przyznano świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną F. P. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 1 października 2015 r. do 30 września 2016 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] uchylił powyższą decyzję wskazując, że zmianie uległa sytuacja dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń. Odwołanie od ww. decyzji wniosła E. P. podnosząc, że zaliczenie do dochodu za rok 2014 kwot uzyskanych z wynagrodzenia za pracę po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń pozostaje w sprzeczności z art. 2 pkt 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując odwołanie przywołało treść przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie i podniosło, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 29 września 2015 r. skarżąca podjęła pracę i w październiku 2015 r. uzyskała dochód w wysokości [...] zł. Nastąpiło wiec uzyskanie dochodu, które podlega wliczeniu do dochodu rodziny zgodnie z art. 9 ust. 4a ww. ustawy. Tym samym dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczenia alimentacyjnego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. P. podnosząc, że za zaistniałą sytuacje winę ponosi pracownik organu wypłacającego przyznane jej świadczenie. Ponadto podniosła, że sytuacja materialna nie pozwala jej na zwrot pobranych świadczeń. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a.). Przedmiotem oceny w sprawie niniejszej jest legalność decyzji uchylających decyzję o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego za okres od 1 października 2015 r. do 30 września 2016 r. Ich podstawą w obu instancjach był przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169). Zgodnie z jego brzmieniem organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, osoba nienależnie pobrała świadczenia lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Wskazać trzeba, że przepis art. 24 ust. 1 ustawy jest normą szczególną w stosunku do art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego i - jako przepis wyjątkowy nie powinien być wykładany rozszerzająco. Wyjątkowość i szczególny charakter tego przepisu spowodowały, że w orzecznictwie sądowym wypracowano jednolity sposób jego rozumienia, uwzględniający zasady i specyfikę przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W orzecznictwie odkreśla się, że decyzja o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego ma charakter konstytutywny i tworzy nowy stan prawny, bowiem na jej podstawie strona nabywa prawo do przedmiotowego świadczenia. Celem decyzji wydawanej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy jest natomiast zmiana, w sytuacji zaistnienia określonych w nim warunków, stanu prawnego ukształtowanego decyzją przyznającą świadczenie, a w konsekwencji – pozbawienie strony nabytego uprzednio prawa do świadczenia. Zatem rozstrzygnięcie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy może dotyczyć jedynie takiego aktu administracyjnego, który w dacie rozstrzygania w oparciu o art. 24 ust. 1 nadal reguluje sytuację strony pobierającej świadczenie oraz może dotyczyć tylko praw do takich świadczeń, których strona do tej pory nie otrzymała. Decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy nie ma bowiem na celu eliminacji skutków prawnych uprzedniego rozstrzygnięcia przyznającego świadczenie, ale jako konstytutywna ma wywołać zmianę stanu prawnego ukształtowanego tym rozstrzygnięciem, a zatem może działać tylko na przyszłość. Oznacza to, że decyzja jako akt konstytutywny, swoim zakresem mogła obejmować świadczenia po jej wydaniu, a więc z chwilą wprowadzenia do obrotu prawnego. Nie mogła natomiast, jak orzeczono w niniejszej sprawie, sięgnąć swoim zakresem do świadczenia pobranego przed datą wydania decyzji. Rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy nie może wstecznie odebrać uprawnień do świadczeń już wypłaconych. Inny jest bowiem cel i ratio legis tego przepisu. Ma on kształtować stan prawny na przyszłość, a nie zmieniać stan już zaistniały. Gdyby przyjąć odmiennie i nadać decyzji wydawanej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy moc wsteczną, to mogłoby to nastąpić wyłącznie poprzez dokonanie jego wykładni rozszerzającej, a to należy uznać za niedopuszczalne, bowiem nie wynika to z jego treści (vide wyroki NSA z dnia 8 lutego 2012 r. w sprawach I OSK 1662/11, I OSK 1663/11, I OSK 1661/11 oraz wyroki WSA w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2012 r., IV SA/GL 753/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 marca 2012 r., wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 października 2013 r., w sprawie sygn. akt IISA/Bk 401/13, w którym Sąd stwierdził, że cyt." Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. nie może wstecznie odbierać uprawnień do świadczeń już wypłaconych" - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać trzeba, że organy obydwu instancji w sposób niedopuszczalny i nieznajdujący oparcia w treści art. 24 ust. 1 ustawy, a także sprzeczny z wyjątkowym charakterem tego przepisu, zastosowały go do sytuacji skarżącej. Skoro bowiem decyzją z dnia [...] października 2015 r. organ przyznał świadczenie alimentacyjne na okres od 1 października 2015 r. do dnia 30 września 2016 r., to rozstrzygnięcie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy można byłoby wydać, po ustaleniu przesłanek w tym przepisie wskazanych, tylko i wyłącznie na czas do końca okresu świadczeniowego i tylko wobec świadczeń jeszcze niewypłaconych. Rozstrzygnięcie takie powinno bowiem skutkować zaprzestaniem dalszych wypłat i tylko wówczas miałoby realne i zgodne z prawem skutki w postaci odebrania prawa do świadczenia, które nie jest należne. Natomiast rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy w odniesieniu do okresu świadczeniowego, który przed jego wydaniem już upłynął, a świadczenia zostały wypłacone – tak jak ma to miejsce w sprawie niniejszej – należy uznać za naruszające ten przepis i podlegające wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Jak wskazano wyżej postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego może dotyczyć jedynie praw strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych. Organ nie może zmienić ani uchylić z mocą wsteczną na podstawie art. 24 ustawy decyzji przyznającej świadczenie, a jedynie ewentualnie domagać się w tym zakresie zwrotu świadczenia na podstawie art. 23 ustawy - o ile wykaże, że zostało ono pobrane nienależnie. Ponownie orzekając w sprawie organ I instancji uwzględni wykładnię przepisu art. 24 ust. 1 ustawy przedstawioną przez Sąd. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.