I SA/Wa 1873/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...] [...] (ul. [...]oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, w zakresie w jakim obejmuje ona dawną działkę nr [...]. Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na wniosek Zarządu [...] z dnia [...] lutego 2001 r., wszczęte zostało przed Wojewodą [...] postępowanie o potwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Gminę [...], w trybie art. 73 – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położoną w obrębie [...] (ul. [...]), stanowiącą działki nr [ ...] (pow. [...] ha), nr [...] (pow. [...] ha) i nr [...] (pow. [...] ha). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2001 r., nr [...] potwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności ww. nieruchomości, o łącznym obszarze [...] ha. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] stwierdził nieważność powołanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r. w części dotyczącej działki nr [...] w zakresie w jakim obejmuje ona dawną działkę nr [...]. Powodem stwierdzenia nieważności w ww. zakresie było ustalenie, że działka nr [...], która weszła w skład działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, który nabył ją na podstawie umowy z dnia [...]września 1986 r. (rep. A nr [...]). Zatem Minister zauważył, że w odniesieniu do tej części nieruchomości nie została spełniona jedna z trzech materialnoprawnych przesłanek z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...), dotycząca nieprzysługiwania Skarbowi Państwa lub jednostce samorządowej tytułu własności do nieruchomości. Wobec powyższego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z dniem [...] stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w zakresie jakim obejmuje ona dawną działkę nr [...], stanowiącą w dniu [...] grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa. W motywach tej decyzji, analogicznie jak w decyzji nadzorczej z dnia 12 maja 2016 r., organ powołał się na przynależną Skarbowi Państwa własność tej nieruchomości, co wykluczało możliwość regulacji jej stanu prawnego na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...). W ocenie organu skutek prawny wynikający z tej regulacji uzależniony jest bowiem od łącznego spełnienia wszystkich trzech przesłanek w nim ujętych, a więc zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. działki pod drogę publiczną, braku przynależnego jednostce samorządowej lub Skarbowi Państwa tytułu własności oraz publicznoprawnego władania nieruchomością. Od decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r. odwołanie złożyła Gmina [...] podnosząc, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów art. 156 § 1 pkt 3 kpa, ponieważ rozstrzyga o kwestii przejęcia przez Gminę [...] działki nr [...], w sytuacji gdy kwestia ta została już rozstrzygnięta os[...] decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając ją za prawidłową. Organ odwoławczy podzielił argumentację Wojewody, że przedmiotowa działka nr [...] stanowiła, zgodnie z aktem własności ziemi wydanym przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r., znak [...] oraz postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1985 r., sygn. akt II Ns [...], własność H. i M. małżonków K. Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż aktem notarialnym z dnia [...] września 1986 r., Rep. A nr [...], Skarb Państwa nabył na rzecz od Marii T. K. i H. K. m. in. działkę nr [...]. Przy czym działka nr [...] weszła w skład działki nr [...], co potwierdza decyzja Geodety Miejskiego z dnia [...] maja 1988 r. Nr [...]. Jednocześnie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1997 r., nr [...], działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...]. Ponadto z porównania kopii wyrysu z mapy ewidencyjnej z dnia 17 maja 1988 r. z mapą załączoną do wniosku z dnia 15 lutego 2001 r., znajdującą się w aktach sprawy [...] wynika, że działka nr [...] wchodzi w skład obecnej działki nr [...]. Minister podkreślił zatem, że właścicielem pierwotnej działki nr [...] wchodzącej w skład działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. był Skarb Państwa, co potwierdza również wypis z rejestru gruntów z dnia 31 grudnia 1998 r. Reasumując, organ odwoławczy podniósł, że skoro przedmiotowy grunt stanowił w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa, to należy uznać, iż zachodzi przesłanka negatywna określona w art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...), co stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie nabycia z mocy prawa własności tej części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Przesłanki określone w powołanym art. 73 ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2016 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r., w części dotyczącej działki nr [...], w zakresie w jakim obejmuje ona dawną działkę nr [...]. Wobec wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w powyższym zakresie nie zachodzi zatem tzw. powaga rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r., złożyła Gmina [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 46 kc i art. 73 ust. 3a ustawy Przepisy wprowadzające (...) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania poprzez: 1) zaniechanie czynności mających na celu określenie terenu objętego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., co stanowi błąd, gdyż w konsekwencji sentencja wskazanej decyzji odnosi się do niewydzielonej części działki nr [...], która nie jest możliwa do ustalenia, a przez to nie sposób stwierdzić do jakiego konkretnie obszaru odnosi się wskazana decyzja; 2) brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia, dotyczącego kwestii braku precyzyjnego odkreślenia nieruchomości objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Zdaniem skarżącej sprawa dotycząca komunalizacji działki nr [...] została zakończona ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r., którą stwierdzono, że Gmina [...] nabyła prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w [...], oznaczonej m.in. jako działka nr [...]. Natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda [...] odmówił komunalizacji tej samej działki, tj. działki nr [...], w części dotyczącej dawnej działki nr [...], nie dokonując wydzielenia tej części z obszaru działki nr [...] co w ocenie skarżącej czyni niewykonalną nie tylko decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r., ale także decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2001 r. Decyzja ta w swej treści nie precyzuje bowiem jaka część działki nr [...] stała się własnością Gminy [...]. W ocenie skarżącej oba ww. orzeczenia rozstrzygają przedmiotowo w sprawie tej samej nieruchomości, oznaczonej w dniu orzekania jako działka nr [...]. W takim przypadku należałoby ustalić, czy wskazane decyzje są decyzjami częściowymi, czy też decyzjami odrębnymi i czy brak wyodrębnienia działki nr [...] na dwie odrębne działki - gdzie jedna obejmowałaby teren, który wchodził w skład dawnej działki nr [...], druga zaś obejmowałaby pozostały teren działki [...] - ma znaczenie w kontekście wykonalności tych decyzji. Czy w takim przypadku nie zachodzi konieczność zastosowania reguł wynikających z art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym, jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3 tej ustawy, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Powyższe w powiązaniu z art. 46 kc oraz art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147) - bez względu czy ww. decyzje Wojewody Podlaskiego są odrębnymi decyzjami, czy też decyzjami częściowymi - oznacza konieczność wydzielania, czy też precyzyjnego oznaczenia przedmiotu postępowania poprzez geodezyjne wydzielenie (w ramach prowadzonego postępowania) skoro w myśl ww. ust. 3a art. 73 ww. ustawy nie wydaje się decyzji podziałowej, jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżąca domagała się stwierdzenia przejścia z mocy prawa na własność Gminy [...] części działki nr [...] w zakresie w jakim obejmuje ona dawną działkę nr [...]. Strona powołała się przy tym na przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., zwanej dalej ustawą) Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy, nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu [...] grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Niespełnienie jednej z wymienionych przesłanek wyklucza uwłaszczenie w powołanym trybie. Istota nabycia na podstawie art. 73 ww. ustawy polega na przeniesieniu z dniem 1 stycznia 1999 r. tytułu własności do nieruchomości lub jej części zajętej pod drogę publiczną z właściciela lub współwłaścicieli tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. na odpowiedni podmiot publicznoprawny, zależnie od kategorii drogi. Z tego względu w okolicznościach przedmiotowej sprawy niezbędne jest ustalenie stanu faktycznego i prawnego w dniu [...] grudnia 1998 r. tej części działki nr [...], która znajduje się pod drogą publiczną, a wchodzącą w skład działki nr [...]. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...], w zakresie w jakim obejmuje dawną działkę nr [...], w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie umowy z dnia [...] września 1986 r. Rep. A nr [...] zawartej z poprzednimi właścicielami nieruchomości H. i M. małżonkami K. Skoro więc przedmiotowa nieruchomość stanowiła w tej dacie własność Skarbu Państwa, to nie ma do niej zastosowania przepis art. 73 ust. 1 powołanej ustawy. Przepis ten wymaga bowiem koniecznej przesłanki do wydania decyzji o przejściu własności nieruchomości na rzecz gminy albo Skarbu Państwa - braku własności tych podmiotów do nieruchomości zajętych pod drogi publicznej w dniu [...] grudnia 1998 r. Treść tej przesłanki jest jednoznaczna i nie wywołuje żadnych wątpliwości. Dlatego też w niniejszej sprawie w ogóle nie może być mowy o zastosowaniu tego przepisu, co wykazały organy obu instancji w toku postępowania administracyjnego. Przy tym dla sprawy nie mają żadnego znaczenia okoliczności, które spowodowały że w dniu [...] grudnia 1998 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Z kolei odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku wyodrębnionej geodezyjnie części działki nr [...] stanowiącej dawną działkę nr [...] należy uznać go za bezzasadny. Brak wyodrębnienia ww. działki nie mógł bowiem stanowić przeszkody w podjęciu rozstrzygnięcia, tym bardziej, że z materiału dowodowego sprawy bezspornie można ustalić w jaki sposób przebiegały ówczesne granice tej nieruchomości. Jednocześnie treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowi konsekwencję wydania decyzji nadzorczej z dnia [...] maja 2016 r., z którą pod względem oznaczenia owej nieruchomości koresponduje. Dodatkowo wskazać należy, że zdaniem Sądu nie zachodzi tożsamość spraw rozstrzygniętych zaskarżoną decyzją i decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r. Zauważyć ponadto należy, iż ww. decyzja z dnia [...] marca 2001 r. została wyeliminowana w części dotyczącej uwłaszczenia dawnej działki nr [...] decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. W tej sytuacji stwierdzić trzeba, iż wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji słusznie uznały, iż w sprawie nie mogło dojść do nabycia przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w zakresie w jakim obejmuje dawną działkę nr [...], w trybie powołanego art. 73, bowiem wskazana nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Wobec czego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Jednocześnie analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji