I SA/Wa 1876/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. i Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania L.M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1979 r., nr [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przyznania odszkodowania i w tym zakresie orzekł o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta G., a pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1979 r., nr [...] nieruchomość położona w G. przy ul. [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, będąca własnością L.M., została przeznaczona na cele budownictwa mieszkaniowego - osiedla [...]. Dyrekcja Rozbudowy Miasta G. uzyskała promesę Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. na nabycie przedmiotowej nieruchomości a następnie pismem z dnia 1 września 1979 r. wystąpiła do właścicielki nieruchomości L.M. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za odszkodowaniem. Pismem z dnia 5 września 1979 r. L.M. nie wyraziła zgody na dobrowolną sprzedaż nieruchomości za proponowana cenę. Prezydent Miasta G. zawiadomieniem z dnia 4 października 1979 r. wszczął postępowanie wywłaszczeniowe przedmiotowej nieruchomości oraz zawiadomił o wyznaczeniu rozprawy w dniu 22 października 1979 r. W rozprawie wywłaszczeniowej wzięła udział L.M., która oświadczyła, że nie wyraża zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości i wnosiła o przyznanie wyższego odszkodowania za grunt. Decyzją z dnia [...] października 1979 r., nr [...], Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu opisanej na wstępie nieruchomości oraz o odszkodowaniu na rzecz L.M. w kwocie [...] zł. Od tej decyzji nie złożono odwołania. Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2007 r. skierowanym do Wojewody [...], L.M. wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1979 r. w części dotyczącej odszkodowania, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wnioskująca wskazała, że rażące naruszenie prawa polega na tym, że w rozprawie wywłaszczeniowej nie brali udziału biegli. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1979 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, wskazując że istotnie w rozprawie wywłaszczeniowej w dniu 22 października 1979 r. nie brali udziału biegli, czym został naruszony art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. 1974 r., Nr 10, poz.54 ze zm). Nie jest to jednak rażące naruszenie prawa, o jakim stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ podkreślił, że właścicielce wywłaszczonej nieruchomości znane były opinie szacunkowe biegłych rzeczoznawców, co wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej. Ponadto L.M. była zawiadamiana o każdej czynności organu: o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy i zgłaszania wniosków. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyła L.M., wskazując, że z treści art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. wynika, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Ponadto zarzuciła, że w postępowaniu wywłaszczeniowym decyzja wydana została w oparciu o opinie biegłych sporządzone na zlecenie Dyrekcji Rozbudowy Miasta G., czyli wnioskodawcy wywłaszczenia Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania L.M. decyzją z dnia [...] września 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania i w tym zakresie orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] października 1979 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzoru podał, że w przedmiotowej sprawie odszkodowanie zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej nie wynika, aby wzięli w niej udział biegli rzeczoznawcy. Według organu rozpoznającego odwołanie Wojewoda [...] błędnie przyjął, że brak udziału biegłego w rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Z brzmienia art. 22 powołanej ustawy wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Organ odwoławczy podkreślił, że z protokołu rozprawy wynika, że nie wysłuchano opinii biegłego, a odszkodowanie ustalono na podstawie operatów szacunkowych. Minister Budownictwa jest zdania, że udział biegłych w rozprawie był konieczny, gdyż właścicielka nieruchomości wnosiła o podwyższenie odszkodowania i została pozbawiona możliwości zadania biegłym pytań, dotyczących sporządzonych opinii. Nie ma przy tym znaczenia, że wysokość odszkodowania była oparta na "sztywno" określonych stawkach. Skargę na powyższą decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 107 § 3 kpa przez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu dlaczego organ przyjął, że doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy odszkodowanie zostało ustalone na podstawie operatów szacunkowych w wysokości opartej na sztywno określonych stawkach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zdaniem skarżącego, Minister powinien wykazać, że wysokość odszkodowania została ustalona w sposób nieprawidłowy. Według skarżącego organ błędnie zinterpretował art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez przyjęcie, że z przepisu tego wynika, że w rozprawie wywłaszczeniowej powinni uczestniczyć biegli osobiście. W skardze podniesiono również, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Na organie nadzoru ciążył obowiązek udowodnienia, że naruszenie miało charakter rażący i oczywisty oraz, że wywołało skutki niemożliwe do uzasadnienia z punktu widzenia praworządności. Skarżący zarzuca, że organ nie uzasadnił, w jakim zakresie ewentualny brak biegłego na rozprawie miał wpływ na zakończenie sprawy tj. na wysokość ustalonego decyzją odszkodowania. Zarzucono, że Minister nie odniósł się do tych ustaleń Wojewody, z których wynika, że strony postępowania wywłaszczeniowego miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy, składania wniosków, L.M. brała udział w rozprawie wywłaszczeniowej, znane jej były opinie biegłych rzeczoznawców w sprawie ustalenia odszkodowania, nie złożyła odwołania od decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 8 i art. 80 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest niezasadna. Minister Budownictwa rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1979 r., nr [...] dokonał prawidłowej oceny dopuszczalności wywłaszczenia uznając, że w tej części orzeczenie Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1979 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu prawidłowo też organ odwoławczy orzekł, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1979 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest błędna, bowiem Prezydent Miasta G. wydając kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję w części dotyczącej odszkodowania rażąco naruszył art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz.910). Odnosząc dalsze rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez wojewodę. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący i dotyczący procedury, zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego. W niniejszej sprawie organ wydający decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym ustalił wysokość odszkodowania na podstawie szacunkowych opinii biegłego, dokonanych na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 22 marca 1958 r. oraz na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 1974 r., nr [...] w sprawie ustalenia stawek odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, nabycia lub przejęcia na własność Skarbu Państwa niektórych gruntów położonych na terenie Miasta G. i zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1974 r., nr [...] w sprawie ustalenia przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego, pięcioizbowego stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania za inny budynek niż określony w art. 8 ust. 10 powyższej ustawy. W ocenie Sądu nie trafny jest podnoszony w skardze zarzut, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał, jaki wpływ na wynik sprawy miał brak biegłego na rozprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Budownictwa w sposób jednoznaczny stwierdził, że L.M. wnosiła w czasie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, w tym też na rozprawie wywłaszczeniowej, o podwyższenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, została pozbawiona możliwości zadania pytań biegłym skoro nie zostali wezwani na rozprawę a okoliczność, że wysokość odszkodowania oparta była na "cenach sztywnych" nie zmienia faktu, że został naruszony przepis art. 22 wymienionej wyżej ustawy. Mimo, że organ nadzoru nie czyni w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań, w jakim zakresie brak biegłego miał wpływ na zakończenie sprawy, to zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Poza sporem jest, że biegły wydający opinię dotyczącą wyceny gruntu nie był wezwany na rozprawę administracyjną i nie był tam wysłuchany, strona nie miała możliwości zadawania mu pytań. Zatem bezspornie organ wydający decyzję wywłaszczeniowo - odszkodowawczą nie zachował trybu ustalenia odszkodowania określonego w art. 22 powołanej ustawy. Odszkodowanie ustalił bez stworzenia właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości możliwości przesłuchania biegłego na rozprawie. Tym samym rażąco naruszył prawo - art. 156 §1 pkt. 2 kpa Wypada zauważyć, że art. 8 ust. 8 pkt 1 a ustawy z dnia 22 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił, że odszkodowanie ustala się w wysokości od 5% do 10 % kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu. a jak wynika z opinii biegły przyjął stawkę 8 % bez wyjaśnienie przyczyn takiego stanowiska. Strona zatem choćby w tej kwestii mogła żądać od biegłego wyjaśnień. Warto też wskazać, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. akt III RN 38/98 (OSNP 1999/6/194) stwierdził: "rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa wydana bez wskazania podstawy prawnej i zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego" (art. 3 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie ustalenie odszkodowania na podstawie szacunkowej opinii biegłego, bez jego udziału na rozprawie administracyjnej, a w konsekwencji bez możliwości przesłuchania biegłego przez właściciela wywłaszczanej nieruchomości rażąco narusza art. 22 ustawy z dnia 22 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.