I SA/Wa 1876/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego M. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] r. [...], po rozpatrzeniu dowołania W. K. i M. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] r. nr [...] stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto W. własności położonej w W. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zajętej pod drogę publiczną –ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że pismem z 14 lipca 2008 r. Prezydent W. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto W. własności zajętej pod drogę publiczną nieruchomości, położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] (wydzielonej z działki nr [...]), objętej księga wieczystą nr [...]. Działka nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność K. K. Na mocy umowy notarialnej z [...] lipca 1999 r. rep. A nr [...] o rozszerzeniu wspólności ustawowej małżeńskiej W. K. stał się obok ww. współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. Ulica [...] w W., zgodnie z uchwałą Rady Narodowej Miasta W. nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz.Urz. [...]), uzyskała status kategorii dróg lokalnych miejskich. Z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się ona, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), drogą gminną. Sprawa objęta wnioskiem Prezydenta W. była dwukrotnie rozpoznawana przez organy. Pierwszą wydaną w sprawie decyzję Wojewody [...] z [...] r., stwierdzającą na podstawie art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto W. z dniem 1 stycznia 1999 r. własności gruntu działki nr [...], została uchylona przez Ministra Infrastruktury decyzją z [...] r. z uwagi na niewyjaśnienie istotnych elementów stanu faktycznego odnoszących się do istnienia władztwa publicznego tą nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. W tym stanie rzeczy sprawa podlegała ponownemu rozpatrzeniu przez organ wojewódzki, który decyzją z [...] r. po raz kolejny stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto W. z dniem 1 stycznia 1999 r. własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...], zajętego pod część ulicy [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ, przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października oraz wskazał, że ww. nieruchomość w dacie 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność prywatną i pozostawała w władaniu Gminy jako część drogi publicznej Powołał się przy tym na zaliczenie ulicy [...] uchwałą Rady Narodowej W. z [...] maja 1988 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich, które to drogi stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Od decyzji tej odwołanie wnieśli W. K. i M. K., który jest jednym z następców prawnych K. K., zarzucają decyzji Wojewody brak wyjaśnienia podstawowych okoliczności sprawy dotyczących zajęcia nieruchomości drogą publiczną i władania nią w dniu 31 grudnia 198 r. przez Gminę. W następstwie rozpoznania odwołania Minister Transportu, budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], oceniając, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. warunkujące przejście z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy z dniem 1 stycznia 1998 r. W ocenie organu działka nr [...] zajęta była drogą (ul. [...]), która miała charakter drogi publicznej – lokalnej miejskiej. Potwierdzeniem tej zajętości jest natomiast treść mapy sytuacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] w dniu 18 lutego 2008 r., obrazującej granice części nieruchomości zajętej drogą publiczną zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Z kolei przesłankę publicznego władania nieruchomością potwierdza pismo Burmistrza [...] W. z 29 maja 2008 r. nr [...], z którego wynika, że ul. [...] posiadała nawierzchnię gruntową utwardzoną oraz uzbrojenie takie jak sieć energetyczna, teletechniczna i oświetlenie. Występowanie zaś tych urządzeń potwierdza jego zdaniem fragment mapy usytuowania stałego przewodu wodociągowego i przyłączy z 1994 r. załączony do pisma Zastępcy Burmistrza [...] W. z 16 lutego 2012 r. nr [...]. W dalszej kolejności, odwołując się do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 19990 r. o samorządzie gminnym (Dz,U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), także w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r., Minister wskazywał, że zaopatrzenie w wodę, energie elektryczną oraz gaz należy do zadań własnych gminy. Wykonując zatem te zadania, o czym świadczą znajdujące się na nieruchomości urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała faktycznie władać ul. [...]. Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. K. zarzucając jej: 1.naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, poprzez przyjęcie, że wystąpiły wszystkie przesłanki niezbędne do jego zastosowania i wydania zaskarżonej decyzji, 2.naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu; 3.naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez podstawowych okoliczności sprawy, a w szczególności stanu władania gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz zajęcia go pod drogę publiczną i ustalenia na tej podstawie nierzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a także nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie i przyjęcie, że dowody te stanowią podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, co zasadnie podważa zaufanie uczestników niniejszego postepowania do władzy publicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty obszernie umotywowane w uzasadnieniu skargi, wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty Sąd podzielił. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Celem przyjętego unormowania była regulacja zastanych stanów faktycznych. Dotyczy ona więc zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy terenów z przeznaczeniem na drogi publiczne i jako takich funkcjonujących. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło bowiem w takiej sytuacji nieodwracalny stan faktyczny. Przywołany przepis, jak zasadnie zauważył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości oraz władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz. Ta trafna konstatacja organu nie doprowadziła jednak, na gruncie niniejszej sprawy do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to czy w dniu 31 grudnia 1998 r. droga stanowiąca ul. [...] w miejscowości W. (obecnie [...].) posadowiona była w obszarze działki nr [...] i czy działka ta znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący bowiem kwestionuje w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ, jak też wartość dowodową dokumentów, w oparciu o które został on ustalony. Niesporne pozostaje natomiast, że ul. [...] stanowi drogę publiczną – pierwotnie lokalną miejską, a od 1 stycznia 1999 r. gminną, oraz że taki status miała ona przed dniem 31 grudnia 1998 r. Nie jest również przedmiotem sporu fakt, że obecna działka nr [...] (wydzielona z działki [...]) w ww. dacie stanowiła własność osoby fizycznej. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach, tj. uchwale Rady Narodowej Miasta W. nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. i odpisie z księgi wieczystej nr [...]. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących (a taką jest objęta zaskarżoną decyzją ul. [...] w W.) – jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych - granice zajęcia odpowiadają granicom urządzenia drogi w ramach normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) pasa drogowego, a więc wydzielonego pasa terenu, przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (por. wyrok WSA w Warszawie z 28.06.2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1698/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń). Dokumentem obrazującym stan zajęcia spornej nieruchomości drogą publiczną, powoływanym przez organ jest odpis mapy sytuacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] w dniu 18 lutego 2008 r., obejmującej m.in. działkę nr [...], a obrazującej stan istniejący na dzień 31 grudnia 1998 r. Z treści legendy tej mapy wynika, że sporządzona ona została przez uprawnionego geodetę M. Z. w oparciu o operat ewidencji gruntów [...], mapę zasadniczą oraz pomiar uzupełniający z listopada 2007 r. Dokument ten, w ocenie Sądu, jest w realiach rozpoznawanej sprawy wystarczającym dowodem dla potwierdzenia zajętości nieruchomości pasem drogi publicznej. Brak jest przy tym uzasadnionych podstaw do kwestionowania jego wiarygodności zarówno pod względem materialnym (co do zawartej w nim treści), jak też formalnym (a więc ich autentyczności). To natomiast, że część tego terenu - ograniczona z jednej strony obszarem przeznaczonym bezpośrednio do ruchu pojazdów (a więc terenem jezdni w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych), a z drugiej ogrodzeniem posesji należącej do rodziny K. – porośnięta była trawą i krzewami nie powoduje, że obszar ten nie mieścił się w przywołanej wyżej definicji pasa drogowego. Stanowił on bowiem w tym wypadku przewidzianą w art. 34 powołanej ustawy strefę zabezpieczającą niezbędną dla utrzymania drogi. W konsekwencji prawidłowo Minister, a uprzednio Wojewoda [...] przyjęli, że stan zajętości nieruchomości drogą publiczną przedstawiał się na koniec 1998 r. w rzeczywistości tak jak wynika to z powyższej mapy. Słuszność tej oceny potwierdza także sposób zagospodarowania działki [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) i działek sąsiednich, gdzie wzdłuż linii pasa drogowego, niepokrywającej się z geodezyjnymi granicami działek, usytuowano wspomniane wyżej ogrodzenia (są one cofnięte w stosunku do granic działek, w tym działki nr [...] na głębokość ok. 1 m), które to ogrodzenia wykonane zostały w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych ub. wieku (vide wniosek zgodę na ogrodzenie działek z 27 maja 1992 r., decyzja Burmistrza Miasta W. z [...] r. załączone do pisma Z-cy Burmistrza W. z 16 lutego 2012 r.). W tym stanie rzeczy formułowane w tym względzie zarzuty skargi, nie mają usprawiedliwionych podstaw. W sprawie nie zostało jednak udokumentowane w sposób wystarczający zaistnienie ostatniej przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotyczącej publicznoprawnego władania nieruchomością przed 1 stycznia 1999 r. Chociaż rację ma Minister, iż dla spełnienia tej przesłanki istotne jest jedynie by jednostka zarządzająca drogą wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej drogą publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p. (czyli czynności zarządu drogi wskazywane w ustawie z dnia 21 marca 1985 r.), a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, jednakże wykonywanie takich czynności przez zarządcę drogi musi zostać wykazane. Nie jest jednak wystarczające, jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie, odwołanie się li tylko do oświadczeniu przedstawiciela jednostki samorządowej będącej beneficjentem przewłaszczenia, a więc bezpośrednio zainteresowanej w sprawie (tu oświadczenia Zastępcy Burmistrza W. z 29 maja 2008 r.). Zwłaszcza w sytuacji, gdy oświadczenie to jest na dużym poziomie ogólności (nie wskazuje jakie konkretnie i kiedy działania związane z utrzymaniem drogi realizowano) i nie zostało złożone na zasadach określonych w art. 75 § 2 k.p.a. (pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania), a przeciwna strona zaprzecza jego treści. W takiej sytuacji obowiązkiem organu była weryfikacja wiarygodności tego oświadczenia, a to możliwe było dopiero w następstwie pozyskania dowodów, które mogłyby potwierdzić, względnie wykluczyć prawdziwość podanych w nim informacji. Takich dowodów w aktach sprawy brak. Zlokalizowanie natomiast w obszarze spornej nieruchomości linii wodociągowej – uwidocznionej na przywoływanym przez Ministra fragmencie mapy z 1994 r. - jak też nałożony przez ustawodawcę na gminy jako zdanie własne obowiązek zaopatrzenie członków wspólnoty lokalnej w wodę, energię elektryczną oraz gaz, pozostaje bez związku z realizacją zdań związanych z zarządem drogi, a tylko wykonywanie tego rodzaju zdań w obszarze pasa drogowego może być uznane za przejaw wykonywanego władztwa, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skoro więc w sprawie nie wykazano odpowiednimi dowodami publicznoprawnego władania nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r., to stwierdzenie przez organy w tak ustalonym stanie faktycznym istnienia tego władztwa ma charakter dowolny, a tym samym sprzeczne jest z ustanowioną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Samo zaś postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przeprowadzone zostało z istotnym naruszeniem wyrażonej w art. 7 k.p.a. i rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Nie doprowadziło wszak do ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, czego dalszą konsekwencją było co najmniej przedwczesne ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego na gruncie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. To zaś prowadzić musi do uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy w ogóle, a jeśli tak to jakie, przez kogo i w jakim konkretnym okresie czasu czynności zarządu drogi realizowane były w obszarze drogi – ul. [...] przed 1 stycznia 1999 r. W zależności zaś od poczynionych w tym względzie ustaleń stanu faktycznego, odpowiednio udokumentowanych w aktach sprawy, podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego skład orzekający obecnie nie przesądza.