I SA/Wa 1876/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz Kluj, asesor WSA Iwona Ścieszka, , , , , po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. S., A. J. i T. S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 1 czerwca 2021 r. nr DO-II.7612.94.2019.AK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją [...] z [...] czerwca 2021 roku Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej jako organ/minister), działając na podstawie art. 157 § 1 oraz 2 i art. 158 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1995 r. znak [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. znak [...] o odmowie zwrotu M. S. i S. S. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obr. [...], kw nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności ww decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, Z. S., A. J. oraz T. S. (dalej jako skarżący) zarzucili, że w dacie rozstrzygania o zwrocie nieruchomości, w orzecznictwie przyjmowano, iż nie może on nastąpić na wniosek użytkowników wieczystych, którymi byli ich poprzednicy prawni, natomiast obecnie na skutek zmiany linii orzeczniczej, dopuszcza się zwrot nieruchomości także na rzecz użytkowników wieczystych. W odniesieniu do zarzutów skarżących organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 kpa), zaś określone w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Organ przedstawił dalej okoliczności wywłaszczenia, podał także że objęta nadzorem decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została wydana m.in. na podstawie art. 69 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm., dalej jako ustawa). Stanowił on, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wg ministra, skoro M. S. i S. S. nie byli właścicielami wywłaszczonej nieruchomości, a jedynie jej użytkownikami wieczystymi, to nie można było przyjąć, że kwestionowana w kontrolowanym postępowaniu decyzja z 1995r. rażąco naruszała prawo. Wg ministra rozbieżna wykładnia art. 69 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności ww decyzji z 1995r. Organ wskazał na wyrok Sądu Najwyższego z 25 stycznia 1996 r. sygn. akt III ARN 59/95 (publ. LEX nr 24423) i wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2000 r. sygn. akt IV SA 2295/98 (publ. LEX nr 53401) oraz z dnia 24 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 1964/98 (publ. LEX nr 657160) i zaznaczył, że powyższe stanowisko judykatury ukształtowało się już po wydaniu ocenianej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. znak [...]. Przywołał też odmienne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 maja 1989 r. sygn. akt IV SA 1015/88 (publ. LEX nr 10063) i z 12 kwietnia 2001 r. sygn. akt I SA 1789/99 (publ. LEX nr 54437). Wg organu w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Wyjaśnił, że sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Podkreślił, że odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. W skardze na ww decyzję ministra skarżący zarzucili mu naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, podczas gdy rozbieżność w wykładni przepisu, jak również rozbieżność w orzecznictwie nie wyklucza sama przez się, że jeden z dwóch sprzecznych ze sobą poglądów jest na tyle wadliwy, że jego przyjęcie przez organ nie stanowi rażącego naruszenie prawa, 2. art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona od poprzedniego właściciela, a skoro M. S. i S. S. nie byli właścicielami wywłaszczonej nieruchomości, a jej użytkownikami wieczystymi, to okoliczność ta wyklucza możliwość zwrotu tejże nieruchomości w trybie art. 69 ww. ustawy niezależnie od jej obecnego przeznaczenia, podczas gdy zwrot "nieruchomość wywłaszczona" w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak również ustawy o gospodarce nieruchomościami jest pojęciem, które może odnosić się do odjęcia, a nawet tylko ograniczenia innego niż własność prawa rzeczowego na nieruchomości, w tym w szczególności prawa użytkowania wieczystego, 3. art. 69 w zw. z art. 47 ust. 1 i 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez niezastosowanie (pominięcie) treści art. 47 ust. 1 i ust. 4 ww. ustawy, podczas gdy przepis art. 47 ust. 1 ww. ustawy stanowił o tym, że wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, zaś przepis art. 47 ust. 4 ww. ustawy przewidywał, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba, że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 69 z braku zgody poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego (...), 4. art. 7 kpa poprzez nie stanie na straży praworządności, przy jednoczesnym pominięciu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (...), 5. art. 7a § 1 kpa poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść skarżących, tj. art. 156 § 1 pkt 2) kpa w zakresie, w jakim przepis ten dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w przypadku przyjęcia jednego z dwóch sprzecznych ze sobą poglądów, jeżeli pogląd ten jest na tyle wadliwy, że jego przyjęcie stanowi rażące naruszenie prawa, 6. art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej kwestionowanej decyzji, i lakoniczne twierdzenia o niewystępowaniu rażącego naruszenia prawa w przypadku istnienia rozbieżności w wykładni prawa i orzecznictwie (...), 8. art. 1 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. 1976.7.36) w zw. z art. 77 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 roku o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, poprzez przyjęcie przez organ, że niedopuszczalny jest zwrot wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego, jak również, że nie można stwierdzić nieważności decyzji jeżeli zachodzi rozbieżność w interpretacji przepisów, bowiem wówczas nie dochodzi do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy ówczesna Konstytucja chroniła prawo własności, a co za tym idzie również prawo użytkowania wieczystego, gdyż pomiędzy prawem własności, a prawem użytkowania wieczystego zachodzi podobieństwo zwłaszcza w zakresie sposobu korzystania z przedmiotu tych praw, 9. art. 2, art. 21, art. 32, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, poprzez przyjęcie, że niedopuszczalny jest zwrot wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego, jak również, poprzez przyjęcie, że organ nie może stwierdzić nieważności decyzji jeżeli zachodzi rozbieżność w interpretacji przepisów, bowiem wówczas nie dochodzi do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy Konstytucja chroni prawo własności, a co za tym idzie również prawo użytkowania wieczystego, gdyż pomiędzy prawem własności, a prawem użytkowania wieczystego zachodzi podobieństwo zwłaszcza w zakresie sposobu korzystania z przedmiotu tych praw. W oparciu o tak postawione zarzuty, skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 roku i decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1995 roku znak [...] (...). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy sporne orzeczenie z 1995r. zostało wydane z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Swoistość tego trybu postępowania administracyjnego polega na tym, że organ nadzorczy nie przeprowadza w nim postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy od początku, lecz bada czy na podstawie istniejącego materiału dowodowego można przyjąć, że doszło do nieważności postępowania. Rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. Podobnie, błędna interpretacja czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., II GSK 1818/21, LEX nr 3273301). W kontrolowanej sprawie podstawę prawną decyzji z 1995r. stanowił art. art. 69 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z jego jednoznacznym brzmieniem, o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mógł ubiegać się jej poprzedni właściciel lub jego następcy prawni. W tej sytuacji nie można mówić o naruszeniu prawa, a tym bardziej o rażącym naruszeniu prawa - skoro poprzednicy skarżących nie byli właścicielami nieruchomości, której domagali się zwrotu. Późniejsza rozszerzająca wykładnia ww przepisu, zresztą niejednolita, nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa przez organy orzekające w 1995r. W zaskarżonej decyzji nie doszło zatem ani do naruszenia art. 69 ustawy ani do naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Organ rzeczowo odniósł się do istoty sprawy i szeroko punkt po punkcie uzasadnił swoje stanowisko, i stanowisko to nie budzi wątpliwości Sądu. Nie ma więc podstaw by zarzucić organowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. Podnoszone w skardze zarzuty co do kwestii wykładni, bądź rozbieżności w wykładni, a także obszerne zarzuty co do treści art. 47 ustawy – nie mogą przynieść oczekiwanych rezultatów. Postępowanie nieważnościowe kieruje się określonymi zasadami, a przeważającą z nich jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Wszystkie zarzuty skargi sprowadzają się do kwestii niezastosowania w 1995r. Ukształtowanej w późniejszym okresie rozszerzającej wykładni przywołanych w skardze przepisów prawa materialnego, a to zbyt mało by postawić organom orzekającym w 1995r. jakikolwiek zarzut naruszenia prawa. Podobnie gdy mowa o ewentualnym zastosowaniu przepisów Konstytucji do prawa na rzeczy cudzej w postaci prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu nie doszło też do naruszenia art. 7 kpa czy art. 7a § 1 kpa. Trudno zarzucić organowi, że nie stoi na straży praworządności, i nie uwzględnia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, skoro stosuje jednoznacznie brzmiące przepisy, i nie ulega zarzutom co do intencyjnego stosowania wykładni rozszerzającej art. 69 ustawy – w celu zaspokojenia żądań strony skarżącej. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa i została uzasadniona zgodnie z wymogami kpa. Skutkowało to oddaleniem skargi ( art. 151 ppsa).