I SA/Wa 1876/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2020 r. nr KOX/2291/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzeczeniem z 25 czerwca 2020 r. nr KOX/2291/Po/19 – działając na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65), art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916) i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270) – po rozpatrzeniu wniosku M. M. o ustalenie, że nieuzasadniona jest aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału 0,029856 w części nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], związanego z lokalem mieszkalnym nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o łącznej pow. 2300 m2 – umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. W uzasadnieniu organ podał, że pismem z 20 listopada 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy wypowiedział M. M. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019 r. opłatę roczną w nowej w wysokości. Powyższe wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu w dniu 12 grudnia 2018 r. W dniu 10 stycznia 2019 r. użytkownik wieczysty złożył wniosek o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Kolegium uznało, że dla rozstrzygnięcia zapadającego w przedmiotowej sprawie przesądzające znaczenie ma przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się postępowania, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Uznając, że w sprawie zachodziły warunki ustalone powyższym przepisem Kolegium stwierdziło, że zobowiązane było do umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej. Na powyższe orzeczenie Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 2. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wypowiedział wszystkim współwłaścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. opłatę roczną, tym samym przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. nie znajduje zastosowania. Ponadto, zdaniem skarżącego, sytuacja prawna konkretnego współużytkownika, wynikająca ze stosunku łączącego go z właścicielem nieruchomości, nie wpływa bezpośrednio na sytuację pozostałych współużytkowników w zakresie wysokości opłat uiszczanych przez nich za użytkowanie wieczyste. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania do nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi, gdzie prawo odrębnej własności lokalu stanowi prawo główne, z którym związany jest udział w nieruchomości wspólnej obejmujący prawo użytkowania wieczystego (prawo związane). W takiej sytuacji, jeżeli jednak własność wyodrębnionego lokalu przysługuje kilku podmiotom, niezbędne jest wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej wszystkim współwłaścicielom danego lokalu. Zdaniem skarżącego, opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego związanego z prawem własności wyodrębnionego lokalu mieszkalnego powinna być wypowiedziana w całości wszystkim współwłaścicielom tego lokalu. Wypowiedzenie wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, odnosi się do współużytkowania wieczystego związanego z danym prawem głównym. W ocenie skarżącego, konsekwencją naruszenia przez organ art. 4 ustawy zmieniającej było naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy, albowiem w świetle tego przepisu postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. W dniu 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r., której celem było przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe we własność gruntów na rzecz właścicieli domów jednorodzinnych i samodzielnych lokali położonych w budynkach wielorodzinnych wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę przekształceniową, której wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W związku z tym, że opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości podlegały aktualizacji przeprowadzanej w trybie i na zasadach uregulowanych w art. 77-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a do dnia wejścia w życie wspomnianej ustawy wiele postępowań aktualizacyjnych nie zostało ukończonych, w powyższej ustawie zawarte są przepisy przejściowe, regulujące byt prawny postępowań w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego wszczętych i niezakończonych przed dniem przekształcenia. Zasadą wynikającą z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. jest, że postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżone orzeczenie narusza zarówno przepisy postępowania, jak i prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ, umarzając postępowanie w sprawie, wskazał jako podstawę prawną art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), dalej powoływana jako "ustawa zmieniająca". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei art. 4 ust. 2 stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. W ocenie Sądu, wydanie orzeczenia umarzającego postępowanie w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej wymaga od organu ustalenia, czy w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, wbrew twierdzeniom organu, że nie każde postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczęte po dniu 5 października 2018 r. podlegać będzie umorzeniu. Użyty w omawianym przepisie zwrot "postępowania, o których mowa w ust. 1" dotyczy bowiem, zdaniem Sądu, nie wszystkich postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, a jedynie tych, w których nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia tej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia wykładnia systemowa, biorąca pod uwagę cel jego ustanowienia oraz procedurę aktualizacji opłaty rocznej, w tym zapewnienie użytkownikom wieczystym ochrony przed nieuzasadnioną aktualizacją tej opłaty. Jak stanowi art. 78 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.), aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia (ust. 1). Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (ust. 2). W związku z przekształceniem z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2023 r. poz. 904), wprowadzono opłatę przekształceniową, która zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Z kolei w art. 21 ust. 1 tej ustawy określono, że postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia (tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r.), toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Zasadą jest zatem, że postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o ile zostały wszczęte na podstawie art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami przed dniem 1 stycznia 2019 r., toczą się dalej według dotychczasowych przepisów, a ich wynik, tzn. ustalenie czy aktualizacja była uzasadniona, będzie miał wpływ na wysokość opłaty przekształceniowej. W tym kontekście należy interpretować przepisy art. 4 ustawy zmieniającej, które wprowadziły wyjątek od powyższej zasady. Ustawodawca uznał, że w przypadku, gdy postępowanie w sprawie aktualizacji zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia nie zostały skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym, roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji. Skutkiem wprowadzonego rozwiązania jest to, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, jeśli spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stało się bezprzedmiotowe. Skoro bowiem w myśl tego przepisu opłata przekształceniowa równa się wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji, kontrola zasadności aktualizacji przez samorządowe kolegium odwoławcza staje się zbędna. Odmienna sytuacja wystąpi jednak, gdy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości do dnia 1 stycznia 2019 r. Wówczas przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej nie znajdzie zastosowania, a więc a contrario roczna opłata przekształceniowa równać się będzie wysokości opłaty rocznej po aktualizacji. Umorzenie postępowania przez organ w takim przypadku pozbawi stronę możliwości kontroli zasadności aktualizacji. Tymczasem strona uprawniona jest do takiej kontroli na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, umorzenie postępowania przez organ na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej może nastąpić tylko, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 4 ust. 1 tej ustawy, tj. zarówno dotyczące daty wszczęcia postępowania, jak i okoliczności doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu doręczenia M. M. wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej, tj. w dniu 12 grudnia 2018 r. Wszczęcie postępowania nastąpiło zatem po dniu 5 października 2018 r., a przed dniem 1 stycznia 2019 r. Organ nie ustalił jednak, czy została spełniona druga z przesłanek umorzenia postępowania, tj. czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, a także z nadesłanych przez organ akt administracyjnych nie wynika, by kwestia ta była przedmiotem ustaleń i rozważań organu. Okoliczność ta budzi uzasadnione wątpliwości zwłaszcza w świetle twierdzeń skarżącego, że Miasto wypowiedziało wszystkim współwłaścicielom nieruchomości opłatę roczną. Nieustalenie czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości powoduje uznanie, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne, a zauważyć należy, że zarówno z wyciągu z operatu szacunkowego nieruchomości gruntowej, jak i z informacji z badania księgi wieczystej wynika, że nieruchomość stanowi przedmiot współużytkowania wielu podmiotów. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ przedwcześnie stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej i w konsekwencji do umorzenia postępowania. Organ naruszył więc zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a przez to naruszył również przepisy prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Odnosząc się natomiast do podnoszonych w skardze argumentów, należy zauważyć, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, niepodzielnym. Przysługuje do danej nieruchomości jako całości, a zasady jego ustanawiania są jednakowe dla każdego z użytkowników wieczystych. Nie można zatem w takiej sytuacji przyjmować, jak czyni to skarżący, że kwestia wysokości opłaty może być różnie ukształtowana dla poszczególnych użytkowników wieczystych. Wprawdzie każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej od przysługującego udziału w tym prawie, jednak podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, co w demokratycznym państwie prawa nie powinno mieć miejsca. Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany do ustalenia, czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej pozostałym współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., mając na względzie, że jedynie w przypadku braku skutecznego doręczenia tego wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości możliwe będzie umorzenie postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.). O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi w wysokości 200 zł oraz tytułem kosztów zastępstwa procesowego kwotę 480 zł wynikającą z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.