I SA/Wa 1879/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Kamil Kowalewski, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 lipca 2023 r. nr KKU-166/22 w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa przez gminę oddala skargę Zaskarżoną decyzją KKU-166/22 z 13 lipca 2023 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako organ) utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 lipca 2022 r. znak: NRŚ-OR.7532.33.2022.TG stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości przysługującej Skarbowi Państwa co do nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], jako działki: [...], dla której w Sądzie Rejonowym w Głogowie, IV Wydziale Ksiąg Wieczystych, została urządzona księga wieczysta nr [...]. Organ podał w uzasadnieniu ww. decyzji, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191 z dnia 1990.05.22, dalej jako ustawa), mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom, staje się w dniu wejścia w życie ww. ustawy, z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Wg organu w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1946 r. Nr 13, poz. 87 ze zm.), co potwierdza zaświadczenie Starosty z dnia 4 września 2008 r., znak: GN.7211-133/08. Organ ustalił, że w operacie ewidencji gruntów i budynków aktualnym na dzień 27 maja 1990 r. (a więc na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) w obrębie [...], gmina [...], widniały działki: [...], oznaczone jako "w" - grunty pod rowami. Jako właściciel działek figurował Skarb Państwa, a jako władający - Urząd Gminy [...] — na podstawie protokołu z dnia 8 czerwca 1987 r. (wg zaświadczenia Starosty [...] z dnia 26 maja 2021 r. znak: BG.6620.35.2021). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że przedmiotowe działki nie wchodziły w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Oznacza to, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie zaistniała przesłanka negatywna z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy, zgodnie z którą składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do Państwowego Funduszu Ziemi. Jednocześnie nie stwierdzono, aby przedmiotowy składnik mienia państwowego służył wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, co stanowiłoby przesłankę negatywną komunalizacji wynikającą z przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy. Co do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów geodezyjnych – organ wskazał, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Ewidencja gruntów nie tworzy zatem stanu prawnego. W skardze na ww. decyzję skarżąca zarzuciła organowi II instancji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego nieuwzględnienie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą, że nieruchomość w [...] stała się z mocy prawa własnością Gminy [...], podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączające uwzględnienie w ww. przepisie; art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nieruchomości inne niż rolne mogą stać się własnością gminy; naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 77 i 80 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i mylne przyjęcie, że według stanu na dzień 27.05.1990 r. nieruchomość nie służyła wykonywaniu zadań publicznych, podczas gdy podstawowym przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości było gromadzenie nadmiaru wód ze zbiorników oraz rzek i ochrona przed powodzią, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nie występują w niniejszej sprawie przesłanki wyłączające, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt a) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych; art. 7, 77 i 80 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy i niezbadanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego tj. nieustalenie czy nieruchomość weszła w skład Państwowego Funduszu Ziemi, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nie występują w niniejszej sprawie przesłanki wyłączające, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt c) ustawy , pomimo, że na mocy art. 90 ustawy z dnia 1974 r. - Prawo wodne sporne mienie państwowe stanowiące rowy melioracyjne mogło wchodzić w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Skarżąca wniosła o uchylenie na podstawie art. 145 §1 pkt 1) lit. a) i c) ppsa zaskarżonej decyzji w całości; na podstawie art. 145a ppsa o zobowiązanie przez Sąd Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do wydania decyzji uchylającej decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 lipca 2022 r. i rozstrzygającej istotę sprawy, polegającej na stwierdzeniu, że nieruchomość położona w [...], gmina [...] oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] jako działki: [...], nie stanowi własności Gminy [...], w terminie zakreślonym przez Sąd, stosowanie do treści art. 286 § 2 ppsa a także zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W art. 5 ust. 1 ww. ustawy wskazano pozytywne przesłanki ustawowej komunalizacji, zaś w art. 11 wymienione zostały przesłanki negatywne. Zgodnie z treścią tych przepisów, mienie ogólnonarodowe (państwowe) stało się ex lege własnością gmin w dniu 27 maja 1990 r., jeżeli: 1. należało w tym dniu m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; 2. a nadto: a. nie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej; b. nie należało do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14; c. nie należało do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15. Na dzień ustawowej komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. sporne rowy stanowiły własność Skarbu Państwa. Nieruchomości te nie stanowiły urządzeń melioracji wodnych podstawowych, bez znaczenia pozostaje w czyim władaniu wówczas pozostawały. Przesłanka wskazana w art. 5 ust. 1 ustawy dotyczy bowiem stanu prawnego nieruchomości, nie zaś jej stanu faktycznego. Stanowisko to jest powszechnie akceptowane przez orzecznictwo – por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2018, sygn. akt I SA/Wa 1631/17, z dnia 6 marca 2018, sygn. akt I SA/Wa 1414/17, z dnia 30 listopada 2017, sygn. akt I SA/Wa 1207/17. Z akt sprawy nie wynika także aby ww. nieruchomości należały do przedsiębiorstw państwowych czy do Państwowego Funduszu Ziemi. Obowiązujące wówczas przepisy nie wskazywały wprost, czyim zadaniem jest utrzymanie rowów, choć zgodnie z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U.1990.34.198; dalej jako "Prawo wodne z 1974 r.") rowy leżące na gruntach stanowiących własność Państwa były wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Zasada, iż ww. zadanie na gruntach Skarbu Państwa należy do zadań z zakresu administracji rządowej została ustanowiona dopiero przez art. 5 pkt 6 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U.2000.12.136) z dniem 1 stycznia 2000r. Decyzja komunalizacyjna ma jednak charakter deklaratoryjny i wiąże się z określoną w ustawie datą poprzedzającą wejście w życie ww. regulacji. Wg generalnej zasady z art. 97 Prawa wodnego z 1974 r., utrzymanie i eksploatacja (...) urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należała do zainteresowanych właścicieli nieruchomości, a jeżeli były one położone na terenie działania spółki wodnej, ich utrzymanie i eksploatacja należały do spółki. Powyższe oznacza, iż w dacie komunalizacji przepisy określały co do zasady, iż zadania związane z urządzeniami melioracji wodnych należały do właścicieli nieruchomości, niezależnie od tego czy były to grunty prywatne, czy też grunty państwowe. Skarżąca gmina nie wskazała przepisu, z którego w dacie komunalizacji wynikałyby jakiekolwiek wyjątki od zasady wykonywania zadań związanych z melioracją – przez inne podmioty niż ich właściciele. Prawo wodne wskazywało jedynie kto ponosi odpowiedzialność za utrzymanie i eksploatację ww. urządzeń w przypadku położenia rowów na terenie działania spółki wodnej. Owo ustawowe wskazanie kto w danym przypadku zobowiązany był do ponoszenia kosztów utrzymania urządzeń wodnych czy też kto ponosił odpowiedzialność za ich eksploatację – nie oznacza w ocenie Sądu - iż było to zadanie publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej. Również kwestia samego władania danym mieniem w świetle orzecznictwa pozostaje irrelewantna dla wyniku sprawy. Istotne jest bowiem czy sporne grunty były oddane w zarząd, użytkowanie bądź użytkowanie wieczyste w rozumieniu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa czy jakiegokolwiek innego podmiotu (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 27 lutego 2017r. w uchwale I OPS 2/16. W dacie następującej z mocy samego prawa komunalizacji (1990) właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa, na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1946 r. Nr 13, poz. 87 ze zm.), co potwierdza zaświadczenie Starosty z dnia 4 września 2008 r. znak: GN.7211-133/08. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona w skardze okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła rów odwadniający utworzony w celu usuwania nadmiaru wody z pól uprawnych, z czego skarżąca niezasadnie wywodzi istnienie ujemnej przesłanki komunalizacji wskazanej w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy polegającej na tym, że dane grunty służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Powyższe kwestie w żaden sposób nie wpływały na możliwość przypisania władztwa nad przedmiotowym gruntem innemu podmiotowi niż terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego (tak wyrok NSA z 16.11.2022 r., I OSK 2240/21, LEX nr 3447322). Innymi słowy, nawet nie budzące wątpliwości ustalenie, że sporna nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stanowiła rowy, to i tak okoliczność ta nie wpływałaby na zasadność decyzji komunalizacyjnej, gdyż tego rodzaju przeznaczenie gruntu nie przesądza samo w sobie o tym, że dane grunty służą wykonywaniu zadań publicznych w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tego rodzaju rów nie jest bowiem urządzeniem melioracyjnym utworzonym w celu publicznym, gdyż jego zadaniem jest ochrona przed zalaniem konkretnych gruntów rolnych, a nie interesu całej społeczności lokalnej. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje też, że według oceny skarżącej Gminy rowy pozostają w złym stanie technicznym a właściciel, tj. Skarb Państwa reprezentowany przez starostę nie interesuje się nimi, oraz że nie są one konserwowane ani remontowane przez co nie spełniają swojej funkcji. W konsekwencji Sąd uznał, że zasadnie KKU przyjęła, że przepisy Prawa wodnego z 1974 r. nie określały do kogo należy gospodarowanie rowami. W tej sytuacji, odnosząc się do przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy, skuteczne zanegowanie komunalizacji może nastąpić poprzez wykazanie, że został prawidłowo ustanowiony na rzecz podmiotu innego niż gmina prawny zarząd konkretną nieruchomością. Wbrew zarzutom skargi, utrzymywanie rowów obsługujących rolnictwo nie jest też zadaniem publicznym - nawet jeśli w istocie jest wykonywania przez podmioty publiczne lub inne podmioty z nimi powiązane. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez jego niezastosowanie (w jego pierwotnej wersji z 1991 r.) zauważyć należy, że ww. przepis nie ma związku z komunalizacją mienia państwowego dokonaną z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r., a jako przepis późniejszy nie stanowi także przesłanki negatywnej komunalizacji następującej z mocy samego prawa w trybie przepisów ustawy. Sąd nie podzielił ponadto stanowiska skarżącej odnośnie do potencjalnych uchybień prawa procesowego w postaci art. 7, 77 i 80 kpa - prowadzących do błędnych ustaleń faktycznych oraz niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Organ prawidłowo zgromadził cały materiał dowodowy mogący wskazywać na stan prawny nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., w szczególności uzyskał od Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Zielonej Górze informację, z której wynika, że Zarząd Zlewni nie posiada dokumentów potwierdzających, czy przedmiotowe działki w dniu 27 maja 1990 r. służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości administracji rządowej z zakresu gospodarowania urządzeniami melioracji wodnych, jak również, że Dyrektor nie wnosi przeciwskazań do przekazania przedmiotowej nieruchomości na własność Gminy [...]. Należy ponadto zauważyć, że Gmina [...] nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na to, że mienie zostało włączone do Państwowego Funduszu Ziemi, a organ w sposób prawidłowy z urzędu zebrał wszystkie dowody i nie znalazł pośród nich żadnego, który potwierdzałby taką okoliczność. Skarżąca sama zresztą nie wskazuje jakie dodatkowe dowody w tym zakresie mogłyby zostać przeprowadzone. W tej sytuacji zarzut niezebrania pełnego materiału dowodowego ocenić należy jako gołosłowny. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.