I SA/Wa 188/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. C. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] ustalającą opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr: [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej pow. [...] m² wywołanego podziałem nieruchomości i zobowiązującą A. i M. C. do wniesienia opłaty w wysokości [...] zł, natomiast M. K. do wniesienia opłaty w wysokości [...] zł. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], na wniosek właścicieli, zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W., w dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczonej jako dz. ew. nr [...] na działki: nr [...] i [...] – przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz nr [...] przeznaczoną pod poszerzenie ul. [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 18 sierpnia 2006 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] Prezydent W. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, a wywołanego jej podziałem. Na skutek odwołania A. C., M. C. i M. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] uchyliło decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi W. Kolegium zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 8, 9 i 10 kpa oraz błędne oznaczenie stron postępowania zobowiązanych do uiszczenia ww. opłaty. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł i zobowiązał do jej uiszczenia A. C., M. C. i M. K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2000 r., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości, Prezydent jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości. Organ wskazał również, że wobec uchylenia przez Kolegium poprzednio wydanej decyzji, pismem z dnia 1 lipca 2009 r. poinformowano strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, wniesieniu uwag oraz przedstawienia stanowiska w sprawie, z czego strony skorzystały w dniu 14 lipca 2009 r. Pismem z dnia 20 lipca 2009 r. właściciele nieruchomości przedstawili stanowisko w sprawie, do którego organ odniósł się 30 lipca 2009 r. Skoro zatem stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu, wydano przedmiotową decyzję. Organ podał również, że według sporządzonego w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego R. T. operatu szacunkowego, wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, natomiast po podziale wartość dz. ew. [...] i [...] wyniosła [...] zł. Przy ustalaniu wartości nie uwzględniono działki nr [...], która stanowi drogę publiczną i przeszła z mocy prawa na własność W. Wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła zatem o [...] zł. Na skutek odwołania właścicieli nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie stwierdzono naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa procesowego, bowiem zapewniono im czynny udział w postępowaniu i poinformowano o możliwości zgłoszenia uwag po jego zakończeniu lecz przed podjęciem decyzji, co wyczerpuje dyspozycję art. 10 kpa. Ponadto strony skorzystały z tej możliwości. Zarzut, iż decyzja została wydana przed udzieleniem odpowiedzi na ich pismo z dnia 20 lipca jest niezasadny, bowiem organ nie został powiadomiony o wyjeździe odwołujących się, którzy korespondencję organu z dnia 30 lipca 2009 r. odebrali dopiero po powrocie z urlopu. Organ wskazał również, że rzeczoznawca udzielił wyczerpującego wyjaśnienia na zarzuty zawarte w piśmie stron z 20 lipca 2009 r. Operat szacunkowy z 11 sierpnia 2008 r. zaktualizowano na dzień 30 czerwca 2009 r., gdyż średnia cena transakcyjna na datę aktualizacji dla tego obszaru zmieniła się tylko o około 1%, co nie stanowiło podstawy do wykonania nowego operatu. Kolegium podało również, że zapytania stron w piśmie z dnia 20 lipca 2009 r. co do warunków wnoszenia opłaty w ratach, nie można było uznać za wniosek złożony na podstawie art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm., powoływana dalej jako "ugn"). W związku z powyższym oraz w związku z faktem, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o [...] zł jest bezsporny, organ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. C., M. C. i M. K. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, 9, 10 § 1 i 81 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 17 sierpnia 2009 r., tj. dzień po powrocie z wakacji, doręczona skarżącym została przez pracownika organu decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. ustalająca opłatę adiacencką. Dopiero jednak w dniu 18 sierpnia 2009 r. odebrali w urzędzie pocztowym pismo organu z dnia 30 lipca 2009 r., stanowiące odpowiedź na ich pismo z dnia 20 lipca 2009 r. oraz zawierające nowy dowód w postaci uzupełniającej opinii biegłego. W powyższym piśmie organ udzielił skarżącym również odpowiedzi w kwestii rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej i wyznaczył w trybie art. 10 kpa czternastodniowy termin do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W związku z tym, że pismo powyższe doręczono skarżącym już po wydaniu decyzji, nie mieli oni możliwości ustosunkowania się do niego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. ustalającą opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr: [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej pow. [...] m² wywołanego podziałem nieruchomości dokonanym ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2006 r. Materialnoprawną podstawą wydanej decyzji jest przepis art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Jak wynika z treści powołanego przepisu jednym z warunków ustalenia opłaty adiacenckiej jest zachowanie trzyletniego terminu, którego początek wyznacza wydanie decyzji ostatecznej zatwierdzającej podział nieruchomości lub uprawomocnienie się orzeczenia w przedmiocie podziału nieruchomości. Koniec trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ugn dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Na takim stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 5/09, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezydent W. zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 18 sierpnia 2006 r. W związku z powyższym termin trzyletni, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ugn upłynął w dniu 18 sierpnia 2009 r. Wprawdzie Prezydent W. decyzję ustalającą wysokość opłaty adiacenckiej wydał w dniu [...] sierpnia 2009 r., jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekające jako organ II instancji, decyzję wydało w dniu [...] października 2009 r, a zatem po upływie ustawowego terminu. Wskazać również należy, jak słusznie podnieśli skarżący, że wydane w niniejszej sprawie decyzje naruszają przepis art. 10 § 1 kpa w związku z art. 81 kpa. Z akt sprawy nie wynika, by właściciele nieruchomości przed wydaniem przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. mieli możliwość wypowiedzenia się co do całokształtu zebranego materiału dowodowego, zawierającego m. in. dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego aktualizację operatu szacunkowego i złożenia na tę okoliczność wniosków dowodowych. Fakt ten jest o tyle istotny, że na wynikach końcowych tej opinii organy oparły swoje rozstrzygnięcia. W prawdzie pismem z dnia 30 lipca 2009 r. organ I instancji udzielił skarżącym odpowiedzi na ich pismo z dnia 20 lipca 2009 r., do którego załączył nowy dowód w postaci aktualizacji operatu szacunkowego, jak również udzielił skarżącym odpowiedzi w kwestii rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej i wyznaczył w trybie art. 10 kpa czternastodniowy termin do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, to jednak nie wstrzymał się z wydaniem decyzji do czasu doręczenia powyższej korespondencji adresatom. Z akt wynika natomiast, że skarżący pismo z dnia 30 lipca 2009 r. odebrali dopiero w dniu 18 sierpnia 2009 r., a zatem już po wydaniu przez organ decyzji, co uniemożliwiło im zajęcie stanowiska w sprawie. Obowiązkiem natomiast organu było wstrzymanie się z wydaniem decyzji do czasu udzielenia przez skarżących odpowiedzi na powyższe pismo, bądź bezskutecznym upływie zakreślonego 14-dniowego terminu, czym naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa. Z zasadą określoną w art. 10 § 1 kpa pozostaje w związku przepis art. 81 kpa, który stanowi, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zaś okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione (wyrok NSA z dnia 7 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 701/88). W tej sytuacji nie można się zgodzić z twierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że brak doręczenia skarżącym pisma z dnia 30 lipca 2009 r. nie miał dla rozstrzygnięcia sprawy większego znaczenia, skoro strony już wcześniej zapoznały się z aktami sprawy, a ponadto nie poinformowały organu o zamierzonym wyjeździe na wakacje. W tym miejscu wskazać należy, że organ wszczął postępowanie w czerwcu 2008 r. w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Pierwsza decyzja ustalająca opłatę adiacencką zapadła w dniu [...] stycznia 2009 r. i uchylona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] czerwca 2009 r. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji pismem z dnia 1 lipca 2009 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, wniesieniu uwag oraz przedstawienia stanowiska w sprawie, z czego strony skorzystały w dniu 14 lipca 2009 r. Pismem z dnia 20 lipca 2009 r. właściciele nieruchomości przedstawili stanowisko w sprawie, do którego organ odniósł się 30 lipca 2009 r. Uwzględniając przedstawiony powyżej przebieg postępowania oraz okoliczność, że stronę pouczono o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, w tym sporządzonym na potrzeby postępowania operatem szacunkowym, dopiero w piśmie z dnia 1 lipca 2009 r., a następnie w piśmie z dnia 30 lipca 2009 r., do którego załączono informację o aktualizacji opinii rzeczoznawcy, stwierdzić należy, że ewidentnym naruszeniem reguł proceduralnych było nie wyczekanie na doręczenie pisma z dnia 30 lipca 2009 r., skutkujące uniemożliwieniem stronom skorzystania z wyznaczonego 14-dniowego terminu i wydanie decyzji w dniu [...] sierpnia 2009 r. Z załączonych bowiem do akt administracyjnych sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru przez skarżących pisma z dnia 30 lipca 2009 r. wynika, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. wydana została przedwcześnie, tj. przed upływem 14-dniowego terminu wyznaczonego stronom. Organ załączył do ww. pisma informację o aktualizacji opinii rzeczoznawcy – w zasadzie jedynego dowodu w sprawie oraz wyjaśnił skarżącym zasady na jakich opłata adiacencka może zostać rozłożona na raty. Odebranie stronom możliwości zapoznania się z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego podyktowane było niewątpliwie zbliżającym się upływem trzyletniego terminu przedawnienia. Niezależnie od tego, że organ I instancji tylko pozornie spełnił wymóg umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów – czym naruszył art. 10 § 1 kpa, to postępowaniem takim naruszył przede wszystkim wynikającą z art. 8 kpa zasadę, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organy administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą naruszyły przepis art. 98 a ust. 1 ugn, jak również art. 8, 10 § 1 i 81 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.