I SA/Wa 188/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Zakładów [...] ,,[...]" S.A. w K. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz [...] Zakładów [...] ,, [...]" S.A. w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...], Minister Przedsiębiorczości i Technologii, po rozpatrzeniu wniosku P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2018 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności orzeczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii złożyły P. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Orzeczeniem Ministra Przemysłu i Handlu nr [...] z [...] maja 1948 r., wydanym na podstawie art. 3 ust. 1 i 5 i art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej oraz § 65 ust. 1 pkt d) i § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r., przejęto na własność Państwa, m in., przedsiębiorstwo [...]. Wnioskiem z [...] września 2011 r., sprecyzowanym pismem z [...] listopada 2011 r., A. S., Z. D., W. A., J. D., A. A., J. O. i D. A. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia - w części dotyczącej nieruchomości położonych w [...], składających się z dawnych działek gruntu [...]- podnosząc, że ww. nieruchomości, stanowiące współwłasność J., K., Z. i A. S., zostały wraz z przedsiębiorstwem bezprawnie przejęte na własność Państwa. Decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...], Minister Rozwoju i Finansów w pkt I stwierdził nieważność orzeczenia z [...] maja 1948 r. w zakresie wskazanych w tym punkcie nieruchomości, a w pkt II stwierdził, że orzeczenie z [...] maja 1948 r. w zakresie wskazanych w tym punkcie nieruchomości zostało wydane z naruszeniem prawa. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], Minister Rozwoju i Finansów uchylił w całości ww. decyzję Ministra Rozwoju i Finansów i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Decyzją z [...] marca 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii w pkt I stwierdził nieważność orzeczenia z [...] maja 1948 r. w zakresie nieruchomości gruntowych położonych w K., składających się z parcel: [...], będących współwłasnością J. S., K. S., A. S., Z. S. w udziale po [...] części - z wyłączeniem części nieruchomości wchodzącej obecnie w skład pasa drogi powiatowej w[...], zaś w pkt II stwierdził, że ww. orzeczenie z [...] maja 1948 r. w zakresie części nieruchomości położonych w [...], stanowiących współwłasność J. S., K. S., A. S., Z. S., w udziale po [...] części, wchodzących obecnie w skład pasa drogi powiatowej w[...], tj. w zakresie aktualniej działki [...], zostało wydane z naruszeniem prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożyły P. Decyzją z [...] listopada 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2018 r. W ocenie organu nadzoru, orzeczenie z [...] maja 1948 r. zapadło z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, bowiem wraz ze znacjonalizowanym przedsiębiorstwem orzeczeniem tym przejęto nieruchomość osób trzecich wobec właściciela przedsiębiorstwa. Organ wyjaśnił, że zasadniczym celem przejęcia przedsiębiorstw na podstawie ww. ustawy nie było odebranie majątku, ale przede wszystkim to, aby przejęte przedsiębiorstwa dalej funkcjonowały, z tym że w zarządzie Państwa albo samorządu terytorialnego lub spółdzielni, ponieważ przedsiębiorstwa przejęte na zasadzie art. 2 lub art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej, przechodziły na rzecz Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego w celu ich dalszego prowadzenia. Składników majątkowych należących do osób trzecich, wchodzących w skład przedsiębiorstwa, Państwo nie mogło znacjonalizować, natomiast wchodziło w prawa przedsiębiorcy do tych składników w takim zakresie, w jakim przysługiwały one właścicielowi znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. W związku z tym, na własność Państwa nie mogła przejść nieruchomość, wprawdzie funkcjonalnie włączona do przedsiębiorstwa, jednak będąca tylko w posiadaniu przedsiębiorstwa bez tytułu prawnego i stanowiąca własność osoby trzeciej wobec właściciela przedsiębiorstwa. W ocenie organu nadzoru, stanowisko to znajduje pełne oparcie w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt I OPS 2/07, która ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się natomiast do oceny skutków prawnych jakie wywołało orzeczenie nacjonalizacyjne (w zaskarżonym zakresie), organ wskazał (w odniesieniu do części znacjonalizowanej nieruchomości, która weszła w obszar drogi powiatowej), że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Oznacza to, że z chwilą zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, z mocy prawa przechodzą one na własność Państwa. W związku z tym organ stwierdził, że badane orzeczenie w zakresie określonym w pkt II sentencji decyzji wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., gdyż organ nie jest uprawniony w ramach swych kompetencji "odwrócić" zaistniałego stanu prawnego. Organ nadzoru wskazał również, że w pozostałym zakresie nie stwierdził wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych badanego orzeczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii złożyły P. zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 109 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 kpa, poprzez błędne doręczenie przedmiotowej decyzji podmiotowi, który nie istniał w dacie wydania decyzji; 2) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie § 75 ust. 2-4 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1949 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa w związku z art. 7 i art. 77 kpa, poprzez nieustalenie czy sprawa o odszkodowanie była prowadzona przed sądem powszechnym; 3) prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z 158 § 2 kpa, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że znaczny upływ czasu nie jest podstawą do wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nieuwzględnieniu przy jego interpretacji treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania normy prawnej, pomijając wykładnię Trybunału Konstytucyjnego; 4) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 kpa w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie; 5) art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez nie zgromadzenie pełnego materiału dowodowego wskazującego ponad wszelką wątpliwość, czy część przedmiotowej nieruchomości stała się drogą publiczną z mocy prawa czy na podstawie decyzji administracyjnej, czego skutkiem mogło być wydanie odmiennego rozstrzygnięcia do nieruchomości objętych tym samym stanem prawnym. Powołując się na powyższe naruszenia, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Przedsiębiorczości i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uwzględnił skargę, choć tylko jeden podniesiony w niej zarzut okazał się zasadny. W zaskarżonej decyzji organ nadzoru uznał, że badane orzeczenie z [...] maja 1948 r. zapadło z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17), gdyż wraz ze znacjonalizowanym przedsiębiorstwem przejęto nieruchomość należącą do osób trzecich wobec właściciela przedsiębiorstwa. Wobec jednak ustalenia, że w odniesieniu do części przejętych nieruchomości gruntowych badane orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa w tym zakresie organ ograniczył się do stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa. W ocenie Ministra, zaistniały na tych nieruchomościach stan faktyczny polegający na przeznaczeniu ich pod drogę publiczną wywołał skutek prawny poprzez zastosowanie art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068). W konsekwencji, stwierdzenie nieważności badanego orzeczenia w odniesieniu do tych nieruchomości pozostawałoby w kolizji z powołanym przepisem. Sąd powyższego stanowiska organu nadzoru nie podziela. Zgodnie z art. 2a ust. 2 ww. ustawy o drogach publicznych, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższe oznacza, co trafnie dostrzegł organ, że z chwilą zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, z mocy prawa przechodzi ona na własność Państwa. Podnieść jednak trzeba, że powołany przepis ustawy o drogach publicznych wszedł w życie 1 stycznia 1999 r. Natomiast ocena rażącego naruszenia prawa, to jest w tym przypadku art. 6 ust. 1 ustawy z 3 stycznia 1946 r., dokonywana jest na dzień wydania badanego w trybie nadzwyczajnym orzeczenia. W tej sytuacji za błędne uznać trzeba stanowisko organu nadzoru, że jego obowiązkiem jest uwzględnienie, obok stanu faktycznego i prawnego z daty wydania kontrolowanego orzeczenia, również zmiany stanu faktycznego na dzień wydania decyzji w trybie nieważnościowym. W ocenie Sądu, okoliczność że przejęte z rażącym naruszeniem prawa nieruchomości [...] wchodzą obecnie w skład pasa drogi powiatowej i w tej części "pokrywają się", wobec stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] maja 1948 r., z własnością osób fizycznych, nie może stanowić argumentu za "utrzymaniem" nacjonalizacji, ani stanowić przeszkody do stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z [...] maja 1948 r. w części odnoszącej się do ww. działek z uwagi na nieodwracalność skutków prawnych ww. orzeczenia (art. 156 § 2 kpa). W dacie wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego ww. działki stanowiły współwłasność osób fizycznych. Z uwagi na datę wejścia w życie art. 2a ustawy o drogach publicznych (1 stycznia 1999 r.) okoliczność ta nie stanowiła jednak kolizji z tą ostatnią normą. Wraz z wprowadzeniem w życie art. 2a ustawy o drogach publicznych wszedł również do obrotu prawnego art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który pozwala na osiągnięcie stanu pożądanego przez art. 2a ustawy o drogach publicznych, w odniesieniu do gruntów, które do 1 stycznia 1999 r. nie były jeszcze własnością publiczną, a zajęte były pod drogi publiczne. Wobec powyższego, za błędne Sąd uznał stanowisko organu nadzoru, że w odniesieniu do nieruchomości wchodzących obecnie w skład pasa drogi publicznej badane orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne. Orzekając zatem w tym zakresie o nieodwracalnych skutkach prawnych organ nadzoru naruszył art. 156 § 2 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy. Sąd dostrzegł przy tym, że opisane naruszenie prawa dotyczy tylko części zaskarżonej decyzji. Jednakże, z uwagi na sposób redakcji sentencji decyzji I instancji (ujęcie nieruchomości wchodzących w skład pasa drogi publicznej zarówno w pkt I jak i w pkt II decyzji), jak i utrzymanie w mocy tej decyzji w całości przez organ II instancji Sąd uznał za celowe uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a nie w części. Za niezasadne Sąd uznał natomiast pozostałe zarzuty skargi. Sąd nie podzielił przede wszystkim zarzutu naruszenia § 75 ust. 2 - 4 rozporządzenia Rady Ministrów z [...] stycznia 1949 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa w związku z art. 7 i art. 77 kpa. Prawidłowo bowiem ustalił organ nadzoru, że orzeczenie z [...] maja 1948 r. w zakresie nieruchomości gruntowych położonych w K., składających się z parcel: [...], będących współwłasnością J. S., K. S., A. S., Z. S. w udziale po [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zebrany materiał dowodowy [...] potwierdza ocenę organu, że przejęta wraz z przedsiębiorstwem nieruchomość nie była w dniu wejścia w życie ustawy z 3 stycznia 1946 r. własnością znacjonalizowanego przedsiębiorcy, lecz stanowiła własność osób trzecich. Wobec powyższego, prawidłowa jest ocena Ministra, że badane orzeczenie w tym zakresie rażąco naruszyło przepis prawa, tj. art. 6 ust. 1 ustawy z 3 stycznia 1946 r., ponieważ pozostawało w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu, a skutkiem tego naruszenia jest powstanie sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Dla prawidłowości powyższej oceny organu nadzoru nie ma również znaczenia podnoszona w skardze okoliczność nieustalenia czy przed sądem powszechnym prowadzona była sprawa o odszkodowanie. W odniesieniu do argumentacji skarżącego dotyczącej zapisów § 75 ust. 2 - 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. podnieść trzeba, że w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów, sygn. akt I OPS 2/07, wyrażono pogląd, że § 75 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia ewidentnie przekracza zakres upoważnienia udzielonego w ustawie nacjonalizacyjnej. Jak zatem trafnie dostrzegł organ nadzoru, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 3 stycznia 1946 r., odszkodowanie za przedsiębiorstwo przejęte przez Państwo na własność mógł otrzymać wyłącznie właściciel przejmowanego przedsiębiorstwa. W niniejszej sprawie w drodze nacjonalizacji została przejęta nieruchomość stanowiąca własność nie właściciela przejmowanego przedsiębiorstwa, lecz osób trzecich. W związku z powyższym, nawet gdyby doszło do ewentualnego wypłacenia odszkodowania właścicielowi przedsiębiorstwa, nie miałoby to żadnego znaczenia dla naruszenia praw właścicieli nieruchomości. Sąd nie podzielił również zarzutów skarżącej spółki związanych w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych w sprawach, w których nastąpił znaczny upływ czasu. W odniesieniu do powołanych zarzutów Sąd w całości podziela ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że "Zakresowy charakter wyroku Trybunału, a z takim mamy do czynienia w niniejszym przypadku, nie skutkuje bowiem zmianą stanu normatywnego, tj. nie prowadzi do zmiany normatywnej treści przepisu, a w szczególności jego derogacji i konieczne jest w tym względzie, jak stwierdził sam Trybunał, dokonanie przez ustawodawcę stosownych zmian w prawie. (...) w drodze wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Przyjęcie odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności konkretnej sprawy spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 czy innej dowolnej liczby lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Godzi się wreszcie zauważyć, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych", wynikającymi z art. 156 § 2 k.p.a. Działanie przeciwne stanowiłoby de facto rodzaj wykładni prawotwórczej." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2018 r., I OSK 3/17, LEX nr 2632369). Podsumowując, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, brakującej części normy w art. 156 § 2 kpa nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów [...], na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie skarżąca spółka doszukuje się analogii do stanu prawnego występującego w sprawie rozpatrywanej przez TK w nabyciu prawa własności przez Skarb Państwa w drodze przejęcia wraz z nacjonalizowanym przedsiębiorstwem nieruchomości należącej nie do przedsiębiorcy, lecz do osób trzecich. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut błędnego doręczenia zaskarżonej decyzji podmiotowi, który nie istniał w dacie wydania decyzji (tj. Zarządowi [...]). Jak wynika z akt sprawy, właścicielem części znacjonalizowanej nieruchomości stanowiącej obecnie działki nr [...], jest Miasto [...]. jako miasto na prawach powiatu. Z akt sprawy wynika również, że zaskarżona decyzja została zaś skutecznie doręczona Zarządowi Dróg Miasta [...]., który jest podmiotem statutowo upoważnionym do prowadzenia spraw związanych z zarządem dróg publicznych i w tym zakresie posiada umocowanie do działania w imieniu i na rzecz właściciela przedmiotowych nieruchomości tj. Miasta [...]. Prowadząc ponownie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] maja 1948 r., w części dotyczącej nieruchomości położonych w[...], składających się z dawnych działek gruntu [...], Minister Przedsiębiorczości i Technologii uwzględni przedstawione powyżej zapatrywania prawne Sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.