I SA/Wa 1880/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Okręgowego w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...] odmawiającego dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], nosząca nazwę "[...]" stanowiła działkę budowlaną i była własnością T. K. Nieruchomość ta objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) i na podstawie art. 1 tego aktu przeszła na własność gminy m.st. Warszawy. W dniu [...] października 1948 r. adw. J. W. działając w imieniu T. K. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] (nr hip KW[...]). Orzeczeniem z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiono dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości ozn. nr hip. KW [...] wskazując, że zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego teren tej nieruchomości przeznaczony jest pod użyteczność publiczną i przydzielony został inwestorowi publicznemu – wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wnioskiem z dnia [...] marca 2005 r. W. K. (spadkobierca dawnego właściciela omawianej nieruchomości) zwrócił się o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. wskazując, że wydane ono zostało z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez oparcie się przez organ odmawiający ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na ustaleniach opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie stanowił aktu prawnego i którego ustalenia mogły ulec zmianie w toku procedury planistycznej. Od decyzji powyższej sprzeciw złożył Prokurator Okręgowy w W., zarzucając rażące naruszenie art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Orzeczenie to utrzymane następnie zostało w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2010 r. Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1817/10 stwierdził nieważność powyższych decyzji z uwagi na ich skierowanie do W. K., który zmarł [...] sierpnia 2005 r. Następnie, po ustaleniu kręgu następców prawnych W. K. oraz w związku z wnioskiem tych spadkobierców, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawomocną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Do rozpoznania pozostał na tym etapie zatem wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r. Rozpoznając przedmiotowy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że odmowa przyznania prawa własności czasowej dotychczasowym właścicielom na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu mogła opierać się tylko na ustaleniach obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ powołał się poza tym na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że brak wykazania w decyzji planu, z którym nie można było pogodzić korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli, uzasadnia zakończenie postępowania nadzwyczajnego i podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kolegium wywiodło poza tym, że organ nadzoru nie jest zobligowany do badania faktycznego przeznaczenia gruntu w planie zabudowy obowiązującym w dacie wydania decyzji odmawiającej prawa własności czasowej. Wystarczającą podstawą stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest ustalenie, że organ odmawiając prawa własności czasowej nie wskazał planu, z którym niezgodne miało być korzystanie z gruntu, nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego oraz nie ustalił w jaki sposób dotychczasowi właściciele chcieli korzystać z nieruchomości oraz dlaczego to korzystanie nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości. Kolegium podniosło poza tym, że jego zdaniem, zarówno w złożonym sprzeciwie, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Prokurator przytaczał rozstrzygnięcia sądów administracyjnych, które wprost potwierdzając stanowisko Kolegium, że nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego dla danej nieruchomości, niewyjaśnienie sposobu korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela i możliwości pogodzenia tego korzystania z przeznaczeniem nieruchomości – przesądzają o rażącym naruszeniu prawa przez organ administracji. Naruszenia te nie odnoszą się jednak, zdaniem Kolegium, do organu nadzoru, lecz do organu, który wydał decyzję odmawiającą przyznania prawa własności czasowej. Kolegium uznało, że jeśli organ rozstrzygający merytorycznie wniosek dekretowy rażąco naruszył prawo - nie prowadząc żadnego postępowania wyjaśniającego i powołując się na opracowywany plan - to obowiązkiem organu nadzoru jest stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. SKO wskazało ponadto, że w kwestionowanym przed Kolegium orzeczeniu administracyjnym organ nie wskazał planu zagospodarowania przestrzennego ustalającego przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości i w żaden sposób nie wyjaśnił, w jaki sposób dotychczasowi właściciele chcieli korzystać z nieruchomości oraz dlaczego to korzystanie nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją złożył Prokurator Okręgowy w W., zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez pominięcie okoliczności, iż w dacie wydawania kontrolowanego orzeczenia administracyjnego na obszarze obejmującym sporną nieruchomość obowiązywał plan miejscowy nr [...] uchwalony w dniu [...] stycznia 1949 r. przez Naczelną Radę Odbudowy W., która to okoliczność wynikała z dowodów przedłożonych przy sprzeciwie z dnia [...] maja 2009 r. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2012 r. wskazując, że w następstwie wtórnej analizy zebranego materiału dowodowego nie stwierdzono aby istniały nowe okoliczności tego rodzaju mogące stanowić przesłankę do zmiany zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło przy tym, że w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] lutego 1952 r. mowa jest o "opracowanym" planie zagospodarowania a nie jak stwierdziło Kolegium w kwestionowanej przez prokuratora decyzji o "opracowywanym". Nie dotyczy zatem niniejszej sprawy, zdaniem organu odwoławczego, prezentowane przez Kolegium w ww. decyzji stanowisko odnoszące się do zagadnienia mocy wiążącej "opracowywanego" planu zagospodarowania przestrzennego. W pozostałym zakresie uzasadnienie Kolegium zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. zachowuje zaś swoją aktualność. Organ podkreślił poza tym, że z przedłożonego przez Prokuratora Okręgowego w W. materiału dowodowego nie wynika, że poza projektowaną ulicą pozostała część nieruchomości przeznaczona była na cel publiczny. Zatem nawet przy uwzględnieniu przedłożonego przez Prokuraotra dowodu (fragment planu miejscowego nr [...] uchwalony dnia [...] stycznia 1949 roku przez Naczelną Radę Odbudowy W.) orzeczenie administracyjne z dnia [...] lutego 1952 r. ozn Nr [...]Prezydium Rady Narodowej w W. nie wypełnia przesłanek art. 7 ust. 2 dekretu, a tym samym w sposób rażący narusza prawo. Dodatkowo w ocenie Kolegium przedstawiony przez Prokuratora Okręgowego w W. plan nr [...] nie obowiązywał w dniu [...] lutego 1952 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] uzyskał bowiem moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W. o uchwaleniu planu tj. z dniem [...] maja 1949r. (M.P. Nr [...], poz. [...]). Kolegium wyjaśniło w tym miejscu ponadto, że w roku 1950 nastąpiła całkowita zmiana systemu sprawowania władzy w Polsce czego następstwem była m. in. utrata mocy obowiązującej ustawy z 3 lipca 1947r. o odbudowie Warszawy i powrót planowania przestrzennego w Warszawie do procedur, ustalonych ww. dekrecie z 2 kwietnia 1946 r. Kwestionowane orzeczenie zostało wydane w dniu [...] lutego 1952 r., a zatem w dacie w której nie obowiązywała już ustawa o odbudowie Warszawy, a plany zagospodarowania przestrzennego opracowywane były na podstawie przepisów dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, od 1 stycznia 1951 r. ustało również obowiązywanie planów Biura Odbudowy [...], bowiem odpadła ich podstawa prawna, a w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia tj. [...] lutego 1952 r. obowiązywał na tym terenie plan zagospodarowania W. z [...] sierpnia 1931 r., zgodnie z którym przewidziano tu (w strefie IV) zabudowę zwartą, ilość kondygnacji -4, powierzchnię zabudowy - 70%. Zatem rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanym orzeczeniu z 2 lutego 1952 r. rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., co skutkuje na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzeniem nieważności ww. orzeczenia. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu Prokurator Okręgowy w W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu swojej skargi podniósł, że uzasadnienie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1952 r., nie czyni zadość elementarnym wymaganiom oraz nie podaje, z jakim planem korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie dałoby się pogodzić. Jednocześnie podniósł, że wada uzasadnienia stanowi jedyną ułomność ww. rozstrzygnięcia z 1952 r. Skarżący powołał się poza tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1437/10, w którym Sąd podniósł, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rozstrzygnięcie organu winno być poprzedzone odpowiednim postępowaniem wyjaśniającym. Postępowanie wyjaśniające natomiast, zdaniem skarżącego, konieczne jest przede wszystkim wtedy, gdy trzeba ustalić, czy wyłącznie uzasadnienie orzeczenia jest wadliwe, czy również jego treść nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto w ocenie skarżącego ułomność uzasadnienia orzeczenia nie stanowi obrazy prawa materialnego lecz procesowego, trudno zatem uznać, że defekt uzasadnienia stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności orzeczenia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie przepisem z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - powoływana dalej jako "ppsa". Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów skargę uznać należało za nieuzasadnioną. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący ma obowiązek rozpatrzeć sprawę w granicach określonych wyłącznie w treści art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – powoływany dalej jako "kpa", co oznacza, że nie jest władny do rozpoznania sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem tego postępowania jest tym samym ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w treści przywołanego przepisu art. 156 § 1 kpa. Dokonywana ocena czyniona jest według stanu rzeczy istniejącego w dacie wydania tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie zasadnie, zdaniem Sądu, organy obu instancji uznały, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r. dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu ww. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że Prezydium Rady Narodowej W. wydając orzeczenie o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej, uchybiło obowiązkowi wynikającemu z treści przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy. Wyjaśnić tu należy, że zgodnie z tym przepisem Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Literalna treść tego przepisu przesądza zatem, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym zgodność sposobu użytkowania nieruchomości z planem, dotyczyć musi planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku dekretowego (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08). Badane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z 1952 r. odmawiające T. K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], nie zawiera w treści jego uzasadnienia żadnego wyjaśnienia dlaczego organ ten przyjął, że korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest również informacji wskazującej treść jakiego planu zagospodarowania przestrzennego stała się podstawą wydanej decyzji, co zresztą podkreśla sam skarżący. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1152/08, skoro w postępowaniu poprzedzającym wydanie odmownej decyzji dekretowej nawet nie wskazano na plan zagospodarowania, z którym niezgodne miało być korzystanie z gruntu, to okoliczność tą słusznie uznano za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego też względu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymującą w mocy orzeczenie tego organu stwierdzające nieważność decyzji Prezydium z 1952 r., uznać należy za prawidłową. Jedynie na marginesie wskazać należy, że o ile samo rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jest prawidłowe, o tyle uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe. Błędny jest bowiem pogląd organu jakoby od dnia 1 stycznia 1951 r. ustało obowiązywanie planów Biura Odbudowy Stolicy z uwagi na dokonane w 1950 r. zmiany struktury samorządowej oraz zmiany w przepisach obowiązującego prawa w tym m.in. utratę mocy obowiązującej ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie W. Zmiana przepisów dotyczyła bowiem jedynie kompetencji organów oraz sposobu uchwalania i publikowania planów zagospodarowania przestrzennego. Fakt, że organy utraciły kompetencje do uchwalania planów nie oznacza natomiast, że uchwalone wcześniej plany "przestają obowiązywać". Powyższe uchybienie choć stanowi wadę zaskarżonej decyzji, to nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, na co zresztą wskazuje sam skarżący w uzasadnieniu swojej skargi. Odnosząc się natomiast do podniesionego przez skarżącego stanowiska NSA zaprezentowanego w uchwale I OPS 5/08, zgodnie z którym ocena, że korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie dałaby się pogodzić z istniejącym planem, była dopuszczalna, wyjaśnić należy, że chodzi tu o sytuację w której organ przeprowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające i dopiero po jednoznacznym wyjaśnieniu kwestii pogodzenia możliwości korzystania z przeznaczeniem nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, doszedł do przekonania, że nie ma takiej możliwości. W sprawie niniejszej natomiast brak jest w ogóle jakichkolwiek ustaleń organu dekretowego w tym zakresie. Nie chodzi tu o sam fakt możliwości pogodzenia bądź nie, lecz o gruntowne zbadanie tej okoliczności i rzetelne, racjonalne uzasadnienie odmowy. Za chybiony uznać również należy stanowisko strony skarżącej jakoby jedyną wadą orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z 1952 r. było "ułomne" uzasadnienie tego orzeczenia. Przedmiotowe orzeczenie nie zawiera bowiem w zasadzie żadnego uzasadnienia. Uzasadnienie to sprowadza się w istocie jedynie do stwierdzenia, że "zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości położonej przy ul. [...], przeznaczony jest pod użyteczność publiczną i przydzielony inwestorowi publicznemu". Jak już wcześniej wskazano uzasadnienie to w ogóle nie wyjaśniło, dlaczego w ocenie organu dekretowego nie dało się pogodzić korzystania przez byłego właściciela z przeznaczeniem nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie