I SA/Wa 1881/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. K. na pismo Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego postanawia: odrzucić skargę. T. K. pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] odmawiające udzielenia skarżącemu bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu stanowiącego część dz. ewid. nr [...] z obrębu [...], związanego z własnością lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie twierdząc, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Zdaniem organu sprawy dotyczące udzielenia bonifikaty mają charakter cywilnoprawny co oznacza, że osoba zainteresowana, w sytuacji odmowy udzielenia bonifikaty, może wystąpić z roszczeniem do sądu powszechnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sprawowana przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem odnosi się do działalności administracji publicznej. Według art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Katalog ten nie jest wyczerpujący, gdyż do właściwości sądów administracyjnych należą również sprawy, w których ustawy szczególne przewidują taką kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.) oraz spory o właściwość i spory kompetencyjne (art. 4 p.p.s.a.). Pod pojęciem sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w art. 3 p.p.s.a., oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. W szczególności nie jest właściwy do rozpoznawania spraw o charakterze cywilnym, które zgodnie z art. 2 § 1 Kpc dochodzone są w postępowaniu przed sądem powszechnym. Analizując dopuszczalność przedmiotowej skargi Sąd stwierdził, że skarżący kwestionuje pismo Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] odmawiające udzielenia bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w W. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że opłata za użytkowanie wieczyste gruntu pomimo, że jej sposób aktualizacji został uregulowany przepisami ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ma charakter cywilnoprawny (por. wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia 29 czerwca 1995 r., sygn. akt I ACr 154/95, opubl. OSA 1997/3/18). Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko. Skoro opłata z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny, to sprawa dotycząca udzielenia bonifikaty od opłaty rocznej z tego tytułu, której materialnoprawną podstawą jest przepis art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie traci charakteru sprawy cywilnej w znaczeniu materialnym. Zatem w sytuacji, kiedy właściwy organ odmówił udzielenia bonifikaty, osoba zainteresowana może wystąpić do sądu powszechnego. Wyjaśnić należy, że na podstawie art. 74 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ udziela bonifikaty na wniosek użytkownika wieczystego w przypadku, jeżeli spełnia on wskazane w tym przepisie kryteria dochodowe. Udzielenie bonifikaty to w istocie obniżenie należnej za dany rok opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. W związku z powyższym zaskarżone pismo informujące o braku możliwości udzielenia bonifikat od opłaty za użytkowanie wieczyste, nie należy do żadnej z form działalności administracji publicznej poddanej kontroli sądów administracyjnych, wymienionej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Pamiętać bowiem trzeba, że działalność organów administracji publicznej może przybierać nie tylko formy wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., ale również inne, w tym takie, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne. Jeżeli organ administracji publicznej zawiera z innym podmiotem umowę to nawiązuje się pomiędzy nimi, jako jej stronami, stosunek o charakterze cywilnoprawnym, o którym mowa w art. 1 Kc, określający prawa i obowiązki stron tego stosunku. Nie budzi wątpliwości Sądu, że stosunek prawny istniejący pomiędzy skarżącym a właścicielem gruntu ukształtowany został na podstawie postanowień umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste oraz odpowiednich przepisów ustawy (Kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami). Mamy więc tutaj do czynienia ze stosunkiem cywilnoprawnym. Należy zatem odróżnić oświadczenia organu administracji publicznej, które są składane w sferze prawa cywilnego, od władczych oświadczeń woli organu administracji publicznej, składanych w sferze prawa administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że tam gdzie organ administracji publicznej działa w wykonywaniu uprawnień właścicielskich podmiotu, który reprezentuje, wówczas właściwe są cywilnoprawne formy działania, zaś tam gdzie na plan pierwszy wysuwają się władcze, publicznoprawne aspekty działania organu, to właściwe są formy administracyjnoprawne, w tym decyzja administracyjna. Skarżący domagając się stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] czerwca 2012 r. odmawiającego obniżenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, żąda w istocie zmiany treści ukształtowanego już stosunku cywilnoprawnego. Opłaty te zaś mają charakter cywilnoprawny. Dotyczy to zarówno pierwszej opłaty, jak i opłat rocznych. Obowiązek uiszczania opłat wynika wprost z ustawy, jednak ustalenie wysokości opłaty rocznej następuje w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste (art. 29 i art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. oraz art. 239 Kc). Cywilnoprawny charakter opłaty rocznej potwierdza także obowiązujący tryb jej aktualizacji, która następuje w drodze wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty i złożenia oferty przyjęcia jej nowej wysokości, z poddaniem tego trybu kontroli sądu powszechnego (art. 77-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Do egzekwowania należności z tytułu opłat właściwa jest egzekucja sądowa (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt III CZP 47/04, OSNC 2005/5/74, i powołane w uzasadnieniu uchwały inne uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 36/94, oraz z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt III CZP 23/97). W konsekwencji, uprawnione jest twierdzenie, że w niniejszej sprawie skarżący żąda od organu administracji złożenia oświadczenia woli w sferze prawa cywilnego a spór dotyczy prawnorzeczowego elementu stosunku cywilnoprawnego o charakterze prywatnoprawnym pozbawionego władztwa administracyjnego. Zatem wszelkie akty właściwych organów administracji publicznej w tego rodzaju sprawach nie stanowią sprawy administracyjnej i nie są rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej, a tym samym nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Do rozpoznania spraw cywilnoprawnych powołane zostały bowiem sądy powszechne (art. 2 § 1 Kpc). Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.