I SA/Wa 1884/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bogdan Wolski Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [..] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...] w części dotyczącej przekazania na rzecz Gminy [...] prawa własności nieruchomości położonej w O., oznaczonej nr ewidencyjnym [...], objętej księgą wieczystą nr Kw [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [..] stycznia 1994 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przekazał Gminie O., nieodpłatnie prawo własności między innymi nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], w części dotyczącej działki nr [...] wystąpił W. R., reprezentowany przez O. R. We wniosku wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość nie stanowi własności ogólnonarodowej i nie podlega komunalizacji. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. zawiadomiono zainteresowane strony o wszczęciu postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...], w części dotyczącej działki nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [....] z dnia [..] stycznia 1994 r. nr[...], w części dotyczącej przekazania na rzecz Gminy O. prawa własności nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka nr [...], wskazując, iż nie były spełnione przesłanki określone w art. 5 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dające podstawę do komunalizacji opisywanego mienia we wskazanym trybie. Wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Wójt Gminy O., zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności zastosowanie art. 156 k.p.a. jako podstawy prawnej orzekania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznając sprawę potwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 5 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pozytywną przesłanką, umożliwiającą przekazanie mienia ogólnonarodowego (lecz nie zobowiązująca organu do jego przekazania) na własność gminie, jest związanie tego mienia z realizacją zadań gminy. W świetle niniejszego przepisu gminie może być zatem przekazane tylko takie minie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań, a nie mienie mające pośredni wpływ na realizację tych zadań lub użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości. Organ zauważył, iż z akt sprawy wynika, iż opisana nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednak decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. znak: [...] stwierdzono, że zespół pałacowo – parkowy w O., w skład którego wchodzą działki nr [...] nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nadto organ podał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [..] została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [..]. W związku z czym w ocenie organu przedmiotowa nieruchomość nie przeszła z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na własność Skarbu Państwa. A zatem w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej nie była mieniem ogólnonarodowym i pozostawała nadal własnością spadkobierców dawnych właścicieli. Tym samym nie było możliwe przekazanie na własność Gminie O. spornej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż w zaskarżonej decyzji brak wykazania, iż stwierdzone naruszenie ma rażący charakter, organ podniósł, iż o rażącym charakterze wskazanego naruszenia prawa decyduje fakt, że pozostawienie w obiegu prawnym kontrolowanej decyzji Wojewody [....] z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...], po pierwsze sankcjonowałoby całkowity brak możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, po drugie zaś odebrałoby stronom postępowania prawa do obrony swojego interesu prawnego. Organ w uzasadnieniu decyzji odniósł się także do zarzutu Gminy O., że przedmiotowa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne i wskazał, iż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 26 października 1999 r.- jedynie przeniesienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości może stanowić podstawę do zarzutu nieodwracalności skutków prawnych, a w konsekwencji do rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 156 § 2 kpa. Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [..] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina O. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 k.p.a. jako podstawy orzekania, art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 156 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powołując się na dorobek doktryny i orzecznictwo zakwestionowała wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [..] stycznia 1994 r. nr [...] z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca Gmina wskazała, iż w dacie wydania powyższej decyzji przedmiotowe mienie należało w jej ocenie do Skarbu Państwa, toteż Wojewoda [...] stosownie do treści art. 5 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych prawidłowo wydał decyzję na mocy, której na wniosek Gminy O przekazał jej sporne mienie. Nadto skarżąca Gmina wskazała, iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], albowiem decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Strona skarżąca powołała się na fakt, iż po pierwsze Gmina O. nabyła już na własność nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną, po drugie organ nie ma już kompetencji ani możliwości odwrócenia skutków wpisu Gminy O. do ksiąg wieczystych, po trzecie z uwagi na fakt, iż formalnie nie istnieje już organ Wojewody [....], którego decyzja wywołała skutki prawne obecnie nieodwracalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta sprawowana jest według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga wzajemna relacja zachodząca pomiędzy nabyciem z mocy prawa przez gminę prawa własności mienia Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) a roszczeniami właściciela nieruchomości (lub jego spadkobierców) wynikającymi z wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. znak: [..] wskazując, że działka numer nr [...] wchodząca między innymi w skład zespołu pałacowo – parkowego w O. nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych gminie na jej wniosek może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe), jeśli jest ono związane z realizacją jej zadań. W rozpatrywanej sprawie na podstawie tego przepisu Wojewoda [....] decyzją z dnia [..] stycznia 1994 r. nr [...]skomunalizował na rzecz Gminy O., między innymi nieruchomość położoną w O., oznaczoną jako działka nr [...], szczegółowo opisaną w decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. znak: [...] stwierdził, że działka numer nr [..] wchodząca między innymi w skład zespołu pałacowo – parkowego w O. nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przywołany art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowił, że na własność Skarbu Państwa przechodziły nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa [..] jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w tym artykule w punktach b, c, d i e przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. znak: [...] dotycząca spornej działki stwierdzająca, że nieruchomość ta nie podpadała pod działanie przywołanego przepisu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej spowodowała, że Skarb Państwa nie może skutecznie wywodzić swoich praw do przedmiotowych gruntów z treści akt. 2 ust. 1lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W ocenie Sądu, decydujące znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma ustalenie charakteru decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. znak: [...] wydanej w oparciu o art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej orzekającej, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie tego artykułu dekretu o przeprowadzenie reformy rolnej. Rozważając to zagadnienie prawne Sąd miał na uwadze pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 889/96 (niepubl.), że "w przypadku kiedy mamy do czynienia z obowiązkiem bądź prawem wynikającym wprost z ustawy (z mocy prawa), skutek prawny następuje z datą ustaloną w tej ustawie, natomiast akt administracyjny konkretyzujący przedmiot i skierowany do indywidualnego adresata ma charakter deklaratoryjny. Decyzje deklaratoryjne ustalają jedynie autorytatywnie istnienie i zakres jakiegoś stosunku prawnego, który powstał wcześniej z mocy przepisów prawnych. Skutki prawne w tego typu sytuacjach powstają więc ex tunc jako skutki wejścia w życie tego przepisu prawnego, a nie ex nunc jako skutki prawne decyzji deklaratoryjnej. Jest to podstawowa cecha różniąca decyzje deklaratoryjne od decyzji konstytutywnych, które same określają datę, od której następują skutki prawne. Decyzje deklaratoryjne mogą być wydawane w każdym czasie, jako że nie kreują nowych stanów prawnych, a tylko stwierdzają ich istnienie." Konsekwencją takiego stanowiska jest przyjęcie przez Sąd, że decyzją Wojewody [...] z dnia [..] czerwca 2001 r. znak: [...] stwierdzająca, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, odnosi skutek podobny do decyzji o charakterze deklaratoryjnym i czas jej wydania nie może decydować o wyniku sprawy. W niniejszej sprawie przyjęcie powyższego poglądu prowadzi do wniosku, że działka ta w tym trybie nie stała się prawnie własnością Skarbu Państwa. Rację należy przyznać organowi orzekającemu, że wpis prawa własności w księdze wieczystej nie przekreśla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy decyzja Wojewody [....] z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...] nie spowodowała innych skutków materialnoprawnych, jak tylko wykreowanie prawa rzeczowego w postaci prawa własności gruntu opisanego na wstępie, przysługującego Gminie O. Nie wywołała innych skutków w sferze cywilnoprawnej, ponieważ w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej, na przykład umowy przenoszącej własność. Nie można więc zasadnie twierdzić, że w tej sprawie mają zastosowanie zasady ochrony dobrej wiary, a zwłaszcza zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych: ta będzie chronić ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze, i to nabywających ją odpłatnie (art. 5 i 6 cytowanej ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Wpis prawa własności do księgi wieczystej jest orzeczeniem mającym źródło we właściwej czynności lub dokumencie (przykładowo w ostatecznej decyzji administracyjnej) i ściśle z nimi powiązanym, wynikającym z obowiązku ujawnienia prawa (art. 35 ust. 1). Ma on charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym osobom względem oznaczonej nieruchomości. Zgodzić się należy z organem, ze także kwestia poczynionych nakładów przez Gminę Osiek na nieruchomości nie stanowi o istnieniu nieodwracalnych skutków prawnych. Podsumowując stwierdzić należy, że ocena prawidłowości decyzji komunalizacyjnej jest zależna od treści orzeczenia wydanego w trybie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja stwierdzająca, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oznacza, że Państwo w tym trybie nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności. Decyzja taka odnosi skutek ex tunc. A zatem brak tytułu własności Skarbu Państwa oznacza, że taka nieruchomość nie mogła być przedmiotem prawidłowej komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, bowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do nieruchomości stanowiących w dniu komunalizacji z mocy prawa własność Skarbu Państwa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów procesowych polegającego na niezapewnieniu następcy prawnemu Wojewody [...] udziału w sprawie, wyjaśnić należy, że jest on niezasadny. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzorczym i zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego (art. 157 § 1 k.p.a.) właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia – w tym przypadku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skomunalizowane mienie nie stanowiło też mienia wojewódzkiego, a zatem nie było potrzeby zapewniania udziału w postępowaniu właściwemu wojewodzie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.