I SA/Wa 1884/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...] ([...] 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. G. na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], odmawiającą przyznania K. G. zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego na czerwiec 2010 r. Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. K. G. zwróciła się z podaniem do Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie jej zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego umożliwiającego przejazdy transportem komunikacji miejskiej. Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] odmówił przyznania K. G. zasiłku celowego w formie biletu kredytowego na czerwiec 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podkreślił, że wnioskodawczyni korzysta z pomocy społecznej nieprzerwanie od 2003 roku, nie posiada udokumentowanych przeciwwskazań zdrowotnych mających wpływ na zdolność aktywnego poszukiwania i podjęcia pracy. W ocenie organu kosztów biletu na komunikację miejską nie można zaliczyć jako wydatku na podstawową i niezbędną potrzebę egzystencjonalną lub niezbędną potrzebę bytową. Organ pierwszej instancji wskazał także na trudną sytuację finansową Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] oraz przedstawił zakres świadczeń wypłaconych dotychczas na rzecz wnioskodawczyni. Od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r. K. G. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Strona podniosła, że przyznanie zasiłków celowych należy do zadań obowiązkowych gminy, a wystąpienie z wnioskiem o przyznanie omawianego zasiłku jako zasiłku niepieniężnego nie może być połączone z obowiązkiem jednoczesnego wskazania jego wartości. Za nieuzasadnione skarżąca uznała stanowisko organu, że nie podała ona wartości wnioskowanej pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy sięgnął do treści przepisu art. 3 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. nr 175, poz. 1362 ze zm.) wskazując, że pomoc ta jest kierowana do osób lub rodzin dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Dodał również, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Mimo, że orzeczenie wydane w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy nie może być też rozstrzygnięciem dowolnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że Prezydent [...] w sposób trafny ocenił stan faktyczny sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dla niego decydujące znaczenie przy rozstrzygnięciu miała ocena dotychczasowej postawy skarżącej. Wielokrotnie wskazywano jej miejsca zatrudnienia i staże, które mogły skutkować podjęciem przez nią zatrudnienia. Jednak wszelkie propozycje ze strony organów były przez nią odrzucane. Powołując się na treść przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej organ zauważył, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia itd. mogą stanowić podstawę dla odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jako trafne organ drugiej instancji ocenił odniesienie się przez Prezydenta [...] do treści wniosków o zasiłki celowe składanych przez innych zainteresowanych i wykazanie bieżącej sytuacji finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej przy ocenie wniosku K. G. Organ odwoławczy zauważył, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia kryteria formalne wskazane w treści art. 107 § 1 k.p.a., w sposób wyczerpujący wyjaśniono podstawę faktyczną i prawną wydanego rozstrzygnięcia. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że uzyskiwanie świadczeń z pomocy społecznej nie może być traktowane jako sposób uzyskiwania stałych dochodów, przy jednoczesnym zaniechaniu podejmowania działań zmierzających do zapewnienia godnej sytuacji bytowej strony, bez potrzeby korzystania ze wsparcia pomocy społecznej, na co zdaje się wskazywać postawa skarżącej oceniana na podstawie zebranego materiału dowodowego. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. Na powyższą decyzję K. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi wnioskodawczyni zarzuciła organowi pierwszej i drugiej instancji złamanie prawa przy wydaniu zaskarżonych decyzji. Skarżąca podkreśliła, że Kolegium skierowało decyzję na błędny adres, co uniemożliwiło jej odebranie rozstrzygnięcia, organ nie dopełnił również obowiązków wynikających z treści art. 35 i 36 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy kilka razy przekroczył ustawowe terminy rozpoznania sprawy, ponadto posłużył się nieprawdą w treści uzasadnień. W szczególności skarżąca wskazała, że wbrew sformułowaniu, iż odrzucała wszelkie propozycje właściwych organów, nie odrzucała tych propozycji. Podkreśliła, że w Urzędzie Pracy jest zarejestrowana nieprzerwanie od 2001 r. do chwili obecnej. Nigdy nie było takiego przypadku, aby odmówiła przyjęcia oferty pracy lub stażu. Fałszerstwem określiła stwierdzenie w uzasadnieniach decyzji, że "z trudnościami spotkało się także podpisanie przez P. G. kontraktu socjalnego". K. G. zaznaczyła, że to z winy Ośrodka Pomocy Społecznej nie doszło do podpisania dokumentu. Skarżąca przyznała, że podpisała kontrakt 7 grudnia 2009 r. K. G. przyznała również, że w praktyce zasiłek celowy w formie biletu kredytowanego, który jest zasiłkiem rzeczowym, niepieniężnym nigdy nie został jeszcze przez Ośrodek Pomocy Społecznej przyznany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270). W ocenie sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Na wstępie podkreślić należy, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje powołana wyżej ustawa o pomocy społecznej. W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy). Przy czym nie oznacza to, że pomoc społeczna ma zaspokajać wszystkie potrzeby i oczekiwania osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej. Zwłaszcza, że możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. W sprawie niniejszej organy obu instancji odmówiły przyznania K. G. zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego w czerwcu 2010 r., uznając, że nie spełnia ona przesłanek warunkujących uzyskanie przedmiotowego świadczenia z pomocy społecznej. W ocenie sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy (a nie ulega wątpliwości, że przyznanie biletu kredytowanego jest formą zasiłku celowego) może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z powołanego przepisu wynika – jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. Nie zawsze też świadczenie przyznane zostanie w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o nie. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej, regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej, skoro możliwości finansowe organów odpowiedzialnych za udzielenie pomocy nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Tym samym organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb ubiegających się o pomoc. Rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi mieć ponadto na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Zdaniem sądu odmawiając K. G. przyznania zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego w czerwcu 2010 r. organy obu instancji nie naruszyły prawa. Zgodzić się trzeba z twierdzeniami organów, że wskazane świadczenie nie jest w przypadku skarżącej niezbędną potrzebą bytową w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że skarżąca mimo, że posiada wykształcenie wyższe i jest osobą zdolną do pracy, nie podejmuje szczególnych starań celem poszukiwania zatrudnienia. Karta aktywności zawodowej – jak wskazały organy orzekające w sprawie - nie świadczy o dużym i osobistym zaangażowaniu skarżącej w powyższej kwestii. Wynika z niej, że skarżąca jest zainteresowana podjęcie zatrudnienia wyłącznie w wyuczonym zawodzie. Trudno zatem uznać, że w tej sytuacji - gdy aktywność skarżącej jest tak ograniczona i przejazdy związane z poszukiwaniem pracy odbywają się sporadycznie - zasiłek celowy w formie biletu kredytowanego jest niezbędną potrzebą życiową. Zgodzić się trzeba z twierdzeniami organów administracji publicznej, że w przypadku skarżącej koszty związane z poszukiwaniem zatrudnienia są nieznaczne i przyznanie wnioskowanego świadczenia nie jest niezbędne. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca zamieszkuje przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Nie można więc uznać, że jest ona zmuszona do częstego pokonywania dużych odległości celem dotarcia do instytucji i urzędów obsługujących mieszkańców tej Dzielnicy. W tej samej dzielnicy posiada również skrytkę pocztową. Nie można więc uznać, że jest ona zmuszona do częstego pokonywania dużych odległości celem dotarcia do instytucji i urzędów obsługujących mieszkańców tej Dzielnicy i do odbioru kierowanej do niej korespondencji. Urzędy i instytucje obsługujące wskazaną Dzielnicę [...] (w tym Ośrodek Pomocy Społecznej) zlokalizowane są niewielkiej odległości od miejsca zamieszkania skarżącej i dotarcie do nich możliwe jest bez konieczności korzystania ze środków komunikacji miejskiej. Zwłaszcza, że - jak wynika z analizy akt sprawy - skarżąca jest osobą nie mającą problemów z poruszaniem się. We wskazanej Dzielnicy mieszczą się również wszelkiego rodzaju sklepy, także te z tańszą żywnością. Przy czym zaznaczyć trzeba, że nawet gdyby zaistniała konieczność dotarcia do urzędów czy instytucji położonych w innych dzielnicach W., to wizyty w takich urzędach czy instytucjach nie mają charakteru stałego, odbywają się okazjonalnie. Korzystanie z biletu miesięcznego w takiej sytuacji nie jest więc niezbędną potrzebą bytową. Podkreślić także należy, że z analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż skarżąca objęta jest stałą opieką Ośrodka Pomocy Społecznej [...]. W świetle powyższego stwierdzić należy, że słusznie organy orzekające w sprawie odmówiły przyznania K. G wnioskowanego świadczenia. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w granicach uznania administracyjnego i nie można im zarzucić niezgodności z prawem. Zarówno Prezydent W. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpująco wyjaśniły motywy podjętego rozstrzygnięcia. Za niezasadny uznał sąd zarzut błędnego zaadresowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r.. Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca posługuje się dwoma adresami: adresem zamieszkania przy ul. [...] i adresem skrytki pocztowej nr [...] (por. kopia pisma K. G. z dnia 31 maja 2010 r.). Obowiązujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują, że wszelkie pisma (w tym również decyzje) doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (por. art. 42 § 2 k.p.a.). Zatem w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa tym bardziej, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Kolegium wynika, że skarżąca odebrała ją potwierdzając ten fakt własnoręcznym podpisem. Odnosząc się do dalszych zarzutów podniesionych w skardze należy podkreślić, że – wbrew twierdzeniom skarżącej - decyzja orzekająca o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia w formie biletu kredytowanego jest decyzją o charakterze uznaniowym. Powoływany przez skarżącą art. 17 ustawy o pomocy społecznej, określa jedynie, które z zadań własnych wykonywanych przez gminę z zakresu pomocy społecznej mają charakter obowiązkowy (ust. 1), a które nieobowiązkowy (ust. 2). Z przepisu tego w żaden sposób nie wynika jednak, że zasiłek celowy w formie biletu kredytowanego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy, nie jest przyznawany w ramach uznania administracyjnego. Jeśli chodzi o zarzuty strony dotyczące kontraktu socjalnego to sąd pragnie podkreślić, że ich ocena wykracza poza zakres badanej sprawy. Przedmiotem oceny są bowiem decyzje administracyjne wydane w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego w formie biletu kredytowego, a nie kwestie związane z procedurą podpisywania kontraktu socjalnego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.