I SA/Wa 1887/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz nr [...], [...], [...], [...] i [...]. O stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] wystąpił Dyrektor Generalny [...] podając, że wymienione mienie należało do byłej Dyrekcji Okręgowej [...] w K. i było wyłączone spod komunalizacji stosownie do art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Burmistrz Gminy [...] i po jego rozpoznaniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że postępowanie nie wykazało aby skomunalizowana nieruchomość stanowiła mienie, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), tj. aby wymieniona nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwych organów administracji rządowej. Na przedmiotowym gruncie wzniesiony został budynek, w którym zamieszkują pracownicy poprzednika prawnego Generalnej Dyrekcji [...]. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że ten sposób wykorzystania nieruchomości służył wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej a przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. W ocenie Ministra nie można się zgodzić również ze stanowiskiem Burmistrza [...], iż do potwierdzenia faktu, że dana nieruchomość pozostawała w użytkowaniu lub zarządzie wystarczą dowody związane z naliczeniem opłat z tego tytułu lub czynności faktyczne związane ze sprawowaniem działań właścicielskich. Postępowanie komunalizacyjne jest innym postępowaniem niż postępowanie w przedmiocie uwłaszczenia. Należenie mienia do przedsiębiorstwa państwowego (art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r.) należy rozumieć jako kategorię prawną a nie faktyczną. W stanie prawnym obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. w zakresie gospodarki nieruchomościami opłaty z korzystanie z gruntu państwowego były pochodną od prawa posiadanego przez określony podmiot. Sama decyzja o ustaleniu opłat np. za zarząd gruntami nie mogła stanowić o powstaniu prawa zarządu. W świetle art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja o uzyskaniu tego prawa, umowa zawarta za zezwoleniem organu administracji państwowej o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina [...]. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W ocenie skarżącej organ dokonał błędnej interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Karta inwentaryzacyjna nr [...] (stanowiąca załącznik do decyzji komunalizacyjnej) została sporządzona tylko w oparciu o stan ujawniony w księdze wieczystej, w efekcie błędnie, albowiem nie uwzględniono w niej istotnej okoliczności - faktu zabudowy nieruchomości budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Budynek ten został wybudowany na początku lat 60-tych XX wieku przez Rejon Eksploatacji [...] w S. Władze Miejskiej czy Powiatowej Rady Narodowej, ani Naczelnik Miasta i Gminy w S. nigdy po 1960 r. nie sprawowali wobec gruntu zabudowanego budynkiem przy ul. [...] w S. jakichkolwiek czynności właścicielskich. Czynił to inwestor i jego następcy prawni, co potwierdzają liczne w tej kwestii dokumenty, jak również sam wnioskodawca postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Trudno wobec tego uznać, że nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, skoro posiadała administratora, któremu została oddana w użytkowanie. Nieruchomość zabudowana budynkiem zakładowym zasiedlonym przez pracowników lub byłych pracowników [...] nie powinna zostać skomunalizowana. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w decyzjach z dnia [...] maja 2006 r. i [...] września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Organ orzekający w sprawie nabycia mienia musi badać, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 1 – 3 i czy nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o jakich mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Podkreślić należy, że przepis art. 11 ust. 1 jest przepisem szczególnym, określającym wyjątki od zasady komunalizacji z mocy prawa mienia ogólnonarodowego (państwowego), a zatem jego rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna. Okoliczność, czy dana nieruchomość była wykorzystywana w celu wykonywania zadań publicznych, zgodnie z ustalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, winna być oceniana według stanu na dzień wejścia w życie ustawy, tj. na dzień 27 maja 1990 r. - por. wyrok NSA z 22 marca 1993 r., I SA 1439/92. W tym czasie przedmiotowa nienieruchomość była wykorzystywana dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych pracowników Dyrekcji Okręgowej [...] w K. - wybudowano na niej budynek mieszkalny. Nie można się zgodzić ze skarżącą, że taki sposób wykorzystania nieruchomości służył wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, wziąwszy pod uwagę fakt, że przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może być interpretowany rozszerzająco. Okręgowa Dyrekcja [...] w K., wg stanu prawnego występującego w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymowała się udokumentowanym prawem zarządu przedmiotowej nieruchomości. Dokumentem takim nie jest też uchwała Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nr [...] w sprawie przydzielenia Rejonowi Eksploatacji [...] w S. określonych działek budowlanych. W stosunku do mienia Skarbu Państwa, które nie zostało oddane w zarząd, uprawnienia właścicielskie sprawował terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki do wyłączenia przedmiotowej nieruchomości spod komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Trzeba dodać, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1992 r., gdyż nie narusza ona rażąco prawa. Jest to stanowisko zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które polega na rozumieniu pojęcia "rażące naruszenie prawa" jako oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Wynika to z gramatycznej, językowej wykładni tego pojęcia. Według Słownika języka polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24 "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takiego naruszenia nie stwierdzono w decyzji Wojewody [...] i dlatego skarga podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).