I SA/Wa 1887/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca1959 r. nr [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu części nieruchomości położonej w C., ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność W. S., sprostowanego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych Oddział Wywłaszczeń z dnia [...] września 1959 r. nr [...] oraz utrzymującej je w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa podał, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1959 r. sprostowanym decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych Oddział Wywłaszczeń z dnia [...] września 1959 r. wywłaszczono na rzecz Państwa część opisanej wyżej nieruchomości, nie zapisanej w księdze wieczystej, stanowiącej własność W. S. (po sprostowaniu W. S.) oraz ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł, a następnie, po rozpatrzeniu odwołania W. S., Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] kwietnia 1961 r. utrzymała w mocy powyższe orzeczenie. Pismem z dnia 24 kwietnia 1961 r. M. P. zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1959 r. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, podnosząc, iż zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa. Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu ustalenia aktualnego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, a tym samym wszystkich stron postępowania administracyjnego, a następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. podjął zawieszone postępowanie. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1959 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1961 r. Po rozpatrzeniu wniosku M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Budownictwa stwierdził, że sprawa zakończona decyzją z dnia [...] maja 2007 r. zawiera wyczerpującą ocenę prawną orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1959 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1961 r. Zdaniem Ministra Budownictwa w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się jednolicie, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt II ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91 organ stwierdził, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Organ podał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (D z. U. Nr 17, poz. 70), a zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonych aktów prawnych oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy oceniać zasadność i prawidłowość dokonanego wywłaszczenia. Na podstawie tych przepisów wywłaszczeniu podlegały nieruchomości, które były niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a ich nabycie w drodze cywilnoprawnej nie było możliwe. Koniecznym warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego było uzyskanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości oraz uprzednie wezwanie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych właściciela nieruchomości, aby odstąpił nieruchomość za określoną cenę. Organ stwierdził, iż z akt sprawy, w szczególności z pisma Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z dnia 27 grudnia 1958 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość była niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Zgodnie z art. 5 dekretu zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że przewidziane będą środki na jej nabycie. Pomimo, iż w niekompletnych aktach archiwalnych brak jest egzemplarza zezwolenia, to z zaświadczenia Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w C. z dnia [...] lutego 1958 r. wynika, iż w dniu [...] października 1957 r. Dyrekcja uzyskała zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów na nabycie przedmiotowego terenu, a następnie w dniu [...] listopada 1957 r. uzyskała zezwolenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. na jego niezwłoczne objęcie. Ponadto organ uznał, iż takie zezwolenie zostało wydane, bowiem niemożliwe byłoby wywłaszczenie nieruchomości bez posiadania odpowiednich dokumentów. Zdaniem Ministra Budownictwa należy podtrzymać stanowisko organu pierwszej instancji, bowiem stan ten potwierdza również protokół z rozprawy przeprowadzonej w dniu 12 i 13 maja 1959 r., gdzie wskazano, iż na nabycie tych nieruchomości inwestor uzyskał zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] października 1957 r. wydane w trybie art. 4 i 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. dekretu, ubiegający się o wywłaszczenie, przed złożeniem wniosku, zobowiązany był do wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Wezwanie do odstąpienia nieruchomości powinno zawierać cenę kupna nieruchomości, a w przypadku jeżeli nieruchomość niezbędna wykonawcy narodowych planów gospodarczych należała do kategorii nieruchomości określonych w art. 30 ust. 1, wezwanie powinno zawierać zgodnie z art. 8 ust. 2 powołanego dekretu wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. Organ podniósł, iż wobec braku całości akt archiwalnych nie jest możliwe ustalenie czy zostały przeprowadzone rokowania zgodnie z art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), jak również czy prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie wywłaszczeniowe. Minister Budownictwa podał, że z akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia [...] listopada 1957 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wszczęło postępowanie w przedmiotowej sprawie, wydając równocześnie zezwolenie na podstawie art. 19 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 17 poz. 70) odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z protokołu z rozprawy, brał w niej udział biegły, a odszkodowanie zostało ustalone według przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i opracowanych opinii szacunkowych biegłego. Zdaniem Ministra Budownictwa słusznie organ pierwszej instancji wskazał, że "(...) z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniach 12.05.-13.05.1959 r. wynika, że w rozprawie brał udział J. K., który był rzeczoznawcą rolnym powołanym z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy Nr [...] przedmiotowej nieruchomości oraz dokonał opisu przedmiotowej nieruchomości i sporządził protokół opisowy indywidualny Nr [...]." Zatem – zdaniem organu – spełniony został warunek określony w art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość miało być ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zgodnie z art. 21 ust. 2 dekretu orzeczenie w szczególności powinno zawierać ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło oraz ustosunkowanie się do ewentualnych wniosków stron. W ocenie Ministra Budownictwa z akt sprawy wynika, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1959 r., sprostowane decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych Oddział Wywłaszczeń z dnia [...] września 1959 r. oraz utrzymująca je w mocy decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1961 r. zawiera wszystkie elementy określone w art. 21 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. W związku z powyższymi ustaleniami organ stwierdził, że orzeczenie wywłaszczeniowe zarówno w zakresie wywłaszczenia jak i odszkodowania, zostało wydane zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 kpa, organ orzekający w trybie art. 156 §1 kpa jest zobowiązany wykazać, że badane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, wskazując przepis rażąco naruszony i ocenę, dlaczego to naruszenie ma taki charakter. W przedmiotowej sprawie nie można jednak uznać – zdaniem organu – iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wywłaszczając przedmiotową nieruchomość dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badane decyzje naruszyły pozostałe przesłanki art. 156 § 1 kpa. W związku z tym Minister stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. P., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 kpa polegające na błędnej jego wykładni poprzez przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1957 r. oraz decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1961 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy obie powyższe decyzje rażąco naruszają przepisy prawa, a w szczególności art. 99 § 2 i 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), albowiem nie zawierają wymaganego w/w przepisami faktycznego i prawnego uzasadnienia, uniemożliwiając ich merytoryczną kontrolę, zwłaszcza w zakresie motywów wywłaszczenia skarżącego oraz ustalenia wysokości rażąco zaniżonego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca1959 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu części nieruchomości położonej w C., ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność W. S., sprostowanego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych Oddział Wywłaszczeń z dnia [...] września 1959 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1961 r. Sąd podziela stanowisko organu, że w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się jednolicie, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), wywłaszczeniu podlegały nieruchomości, które były niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a ich nabycie w drodze cywilnoprawnej nie było możliwe. Koniecznym warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego było uzyskanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości oraz uprzednie wezwanie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych właściciela nieruchomości, aby odstąpił nieruchomość za określoną cenę. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 17 poz. 70) odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z protokołu z rozprawy, brał w niej udział biegły, a odszkodowanie zostało ustalone według przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., i opracowanych opinii szacunkowych biegłego. Należy zatem przyjąć, że spełniony został warunek określony w art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość miało być ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zgodnie z art. 21 ust. 2 dekretu, orzeczenie w szczególności powinno zawierać ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło oraz ustosunkowanie się do ewentualnych wniosków stron. Z akt sprawy wynika, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1959 r., oraz utrzymująca je w mocy decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1961 r. zawiera wszystkie elementy określone w art. 21 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. W związku z powyższym należy stwierdzić, że orzeczenie wywłaszczeniowe, zarówno w zakresie wywłaszczenia jak i odszkodowania, zostało wydane zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Prawidłowo organ uznał, że ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 kpa, organ orzekający w trybie art. 156 §1 kpa jest zobowiązany wykazać, że badane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, wskazując przepis rażąco naruszony i ocenę, dlaczego to naruszenie ma taki charakter. W przedmiotowej sprawie nie można jednak uznać, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wywłaszczając przedmiotową nieruchomość dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badane decyzje naruszyły pozostałe przesłanki art. 156 § 1 kpa. Orzeczenie organu pierwszej instancji zostało wydane w dniu [...] lipca 1959 r., natomiast orzeczenie organu drugiej instancji w dniu [...] kwietnia 1961 r. Należy zatem zauważyć, że w dniu wydania orzeczenia przez organ pierwszej instancji, obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.), które utraciło moc z dniem 1 stycznia 1961 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 191 w § 1 kpa, zawarty w Dziale VI - Przepisy wprowadzające i końcowe, stanowił, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych, natomiast w § 2, że termin do wniesienia odwołania od decyzji doręczonej lub ogłoszonej przed dniem wejścia w życie kodeksu oblicza się według przepisów dotychczasowych. Oznacza to, że skoro orzeczenie organu pierwszej instancji zostało wydane w oparciu o przepisy rozporządzenia z 1928 r., to do rozpatrzenia odwołania należało stosować przepisy tego samego rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. Art. 94 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. stanowił, że przepisy, zawarte w art. 72-81, mają podobne zastosowanie również do decyzji władzy odwoławczej z tą zmianą, że przy decyzjach zatwierdzających rozstrzygnięcie niższej instancji może wystarczyć wskazanie na uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ odwoławczy wydał swoją decyzję również w oparciu o przytoczony wyżej przepis art. 94 rozporządzenia, który pozwolił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazać na uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, bez konieczności sporządzania odrębnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.