I SA/Wa 1887/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Jolanta Dargas Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S.S. reprezentowanej przez opiekuna prawnego J.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] działającego w imieniu [...], utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Kierownika Działu Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Kierownik Działu Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przyznał [...] zasiłek celowy na zakup żywości w wysokości [...] miesięcznie od dnia [...] lipca do dnia [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności może być udzielona osobom, które spełniają kryterium ustawowe oraz osobom z dochodem do 150% kryterium zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...]. Jak każde świadczenie przyznawane na zasadzie uznania administracyjnego jest uzależnione od wysokości środków, jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. Organ wskazał, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej dysponuje miesięcznie kwotą 101.000,00 zł dla około 779 świadczeniobiorców. Średnia wysokość świadczenia wynosi około 130,00 zł. Świadczenie to może być przyznane osobom samotnie gospodarującym, również gdy dochód osoby przekracza kryterium dochodowe określone w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1058) oraz dochodu osoby samotnie gospodarującej lub dochodu na osobę w rodzinie, lecz jest niższy niż 150% kryterium określonego dla osoby w § 1 tegoż rozporządzenia. Zadaniem pomocy społecznej nie jest pokrywanie w pełni wydatków wnioskodawców, niezależnie czego dotyczą, a jedynie wspomaganie w ich zaspokojeniu. Ośrodek dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi, które musi rozdzielać pomiędzy wszystkie osoby, które spełniają przesłanki do udzielenia pomocy na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Pomoc, którą jest objęta [...], znacznie przewyższa średnią pomoc, jakiej udziela Ośrodek. W motywach uzasadnienia organ I instancji enumeratywnie wskazał źródła dotychczasowej pomocy, które wziął pod uwagę, rozpatrując wniosek w przedmiotowej sprawie. Uznał, że wnioskodawczyni nie pozostawiono bez pomocy. Przyznawane z Ośrodka Pomocy Społecznej wsparcie nie może stanowić jedynego i nieprzerwanego źródła dochodu. Pomoc ta ma jedynie charakter uzupełniający a organ nie może przyjąć na siebie obowiązku pełnego utrzymania danej osoby lub rodziny. Zatem organ orzekający uznał, że udzielił wnioskodawczyni wysokiego wsparcia, biorąc pod uwagę możliwości finansowe pomocy społecznej w [...]. Stwierdził jednocześnie, że kwota [...] zł miesięcznie wspomoże wnioskodawczynię w zaspokojeniu zgłoszonej potrzeby. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, po sprecyzowaniu żądania, w imieniu [...] odwołanie wniósł jej opiekun prawny [...]. W uzasadnieniu wyraził niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja została wydana w oderwaniu od rzeczywistości. Równocześnie podał między innymi, że istota sprawy powinna zostać rozpatrzona całościowo na podstawie art. 38, art. 67, art. 68 i art. 69 Konstytucji. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił cele i zasady określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która była podstawą prawną orzekania w niniejszej sprawie. Przypomniał, że z ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 29 maja 2018 r. wynika, że [...] mieszka z [...], ale prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Ma ona orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Jest osobą leżącą, wymagającą pomocy innych osób w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych. [...] został ustanowiony opiekunem prawnym. Łączny dochód [...] ustalony został w wysokości [...] miesięcznie i składa się na niego zasiłek stały ([...]) i zasiłek pielęgnacyjny ([...]), a ustawowe kryterium dochodowe wynosi w tym przypadku 634,00 zł. W związku z tym dochód [...] nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego ustalonego dla osoby samotnie gospodarującej. Wnioskodawczyni spełnia kryteria ustawy o pomocy społecznej do objęcia bezzwrotną pomocą finansową w formie zasiłku celowego. Nie oznacza to jednak, że musi taką pomoc otrzymać w wysokości żądanej bądź oczekiwanej. O możliwościach świadczenia pomocy społecznej decydują nie tylko potrzeby skarżącej i cel pomocy, ale również możliwości finansowe Ośrodka i potrzeby innych osób, objętych jego pomocą. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają przesłanki, jakimi kierował się organ I instancji, przyznając wnioskodawczyni pomoc w formie zasiłku celowego na żywność. Organ ten wyjaśnił stronie, że ograniczone środki finansowe uzasadniają przyznanie zasiłku w wysokości określonej zaskarżoną decyzją, zaś do wyznaczników przyznawania świadczeń, w tym przedmiotowego zasiłku, należą, z jednej strony potrzeby wykazane przez osobę ubiegającą się o pomoc, a z drugiej strony faktyczne możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej w zakresie zabezpieczenia tych potrzeb. Podał przy tym dane liczbowe potwierdzające taki stan rzeczy. Organ wskazał, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] dysponuje miesięcznie kwotą 101.000,00 zł dla około 779 świadczeniobiorców. Średnia wysokość świadczenia wynosi około 130,00 zł. Organ wskazał swoje wcześniejsze decyzje administracyjne i rodzaj udzielanej pomocy, z których wynika, że wnioskodawczyni jest objęta stałą znaczną pomocą, biorąc pod uwagę możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawczyni jest objęta stałą znaczną pomocą, która znacznie przewyższa średnią pomoc, jakiej udziela Ośrodek. Potrzeby wnioskodawczyni nie są lekceważone, a przyznana pomoc, jak argumentował organ I instancji, jest adekwatna do możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Zdaniem organu odwoławczego fakt, że organ przyznał zasiłek celowy w kwocie [...] miesięcznie od [...] lipca do [...] grudnia 2018 r., która ewidentnie nie satysfakcjonuje skarżącej, nie może rzutować sam w sobie na ocenę legalności podjętego rozstrzygnięcia. Skarżąca nie może oczekiwać, że świadczenia z pomocy społecznej staną się stałą i systematyczną formą wspomagania zainteresowanej w wysokości przez nią oczekiwanej, gdyż pomoc społeczna realizowana w formie zasiłku celowego ma za zadanie jedynie wspomóc osoby potrzebujące wsparcia, nie jest natomiast świadczeniem stałym. W motywach zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił rzeczowo i logicznie, dlaczego przyznał zasiłek celowy w takiej, a nie innej wysokości. Ośrodek przyznał takie świadczenie, jakiego był w stanie udzielić, z uwagi na środki, jakimi dysponował. W tym stanie rzeczy możliwości finansowe ośrodka nie pozwalają na przyznanie świadczeń w takiej wysokości, w jakiej byłoby to konieczne dla zaspokojenia potrzeb w wysokości żądanej lub oczekiwanej. Organ II instancji podkreślił, że sytuacja materialna wnioskodawczyni jest trudna i wymaga wsparcia ze strony organu pomocy społecznej. Z załączonych do sprawy niniejszej akt administracyjnych oraz enumeratywnie wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rodzajów i źródeł udzielonej dotychczas pomocy wynika, że jest ona stałym beneficjentem świadczeń pomocowych. Korzysta z różnych form i typów pomocy regulowanych przepisami ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji nie pozostawił wnioskodawczyni bez pomocy, natomiast uwzględnił zarówno jej sytuację materialną, jak i ograniczone środki finansowe, które muszą być rozdysponowane w taki sposób, by nie pozbawiać pomocy osób nie mających żadnych środków utrzymania. Wskazane możliwości finansowe miejscowego Ośrodka determinują zakres udzielanej pomocy wszystkim podopiecznym. Wbrew stanowisku skarżącej jej trudna sytuacja finansowa i zdrowotna nie mogła stanowić wyłącznego kryterium uwzględnianego przy rozstrzyganiu sprawy. W ocenie organu II instancji, w tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że przyznając zasiłek celowy w zakresie, jaki nie odpowiadał oczekiwaniom wnioskodawczyni, organ I instancji postąpił w sposób dowolny i bez właściwego uzasadnienia swojego stanowiska. Zaskarżona decyzja wydana została w granicach uznania administracyjnego i nie można jej zarzucić niezgodności z prawem. Za nietrafny organ II instancji uznał także wywód skarżącej odwołujący się do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyjaśnił, że materialno-prawną podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przywoływane przez skarżącą przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie mogą i nie stanowią samodzielnej podstawy do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Wskazane przepisy Konstytucji stanowią jedynie pewien wzorzec określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i są adresowane głównie do organów prawodawczych. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w imieniu [...] złożył jej opiekun prawny [...]. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił m.in., że na Gminie ciąży ustawowy obowiązek zapewnienia osobie niepełnosprawnej, trwale niezdolnej do samodzielnej egzystencji wystarczającego wsparcia finansowego na godne życie w chorobie. Organ, rozpatrując wniosek, winien podjąć niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wyjaśnił, że wnioskodawczyni jest od marca 2011 r. leczona w warunkach domowych. Podkreślił, że jako opiekun prawny wnioskodawczyni nie może być obciążony kosztami jej utrzymania, ponieważ nigdy na to nie wyraził i nie wyraża zgody. Dodatkowo przedstawił trudną sytuację materialną i zdrowotną skarżącej. Wyraził sprzeciw przeciwko takiemu traktowaniu przez organy osoby niepełnosprawnej, niezdolnej do samodzielnej egzystencji i jej opiekuna prawnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1508, ze zm.). Stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielniania osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania tego świadczenia ma charakter uznaniowy. Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w art. 8 powołanej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak bezrobocie, długotrwała choroba. Decyzję administracyjną w sprawie zasiłku celowego organ wydaje po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4), który zgodnie z art. 107 ust. 1 ma na celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej potrzebujących pomocy. Z powyższych regulacji wynika zatem, że celem pomocy społecznej nie jest zaspakajania wszystkich potrzeb osoby wnioskującej o tę pomoc, lecz tylko tych, które zaliczyć można do niezbędnych dla życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ustawa o pomocy społecznej wskazuje przykładowo okoliczności, które mogą stanowić podstawę udzielenia pomocy społecznej, wymieniając m.in. ubóstwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwałą lub ciężką chorobę (art. 7 ustawy). W rozpatrywanej sprawie wnioskodawczyni bez wątpienia spełnia wszystkie kryteria sformułowane w przepisach ustawy o pomocy społecznej, które są przesłankami przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego. Zarówno dochód skarżącej mieści się w ustawowym kryterium, jak też choroba i bardzo trudna sytuacja, w której się ona znalazła, przemawiają za udzieleniem jej pomocy. Nie można jednak pominąć, że zarówno organ I instancji, jak też II instancji, podejmując decyzję o przyznaniu zasiłku celowego w wysokości [...] miesięcznie od [...] lipca do [...] grudnia 2018 r., działały w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania pomocy społecznej na instytucji uznania administracyjnego oznacza, że organ administracji publicznej jedynie "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma obowiązku wydania orzeczenia o określonej w złożonym wniosku treści. Przy czym pojęcie "uznaniowości" nie oznacza, że przedmiotowa decyzja polega na zupełnej dowolności działania organu. Rozstrzygnięcia wydawane w oparciu o uznanie administracyjne podlegają bowiem kontroli sądowej, sprawowanej pod względem zgodności z prawem. W pierwszym rzędzie badaniu Sądu podlega to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, a jeżeli tak, to czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczono granic tego uznania, a także czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza bowiem, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Ponadto organ powinien uwzględnić potrzeby wnioskodawcy, jeżeli odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Organ rozdziela zatem między osoby potrzebujące fundusze, jakimi dysponuje, i czyni to w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych do uzyskania wsparcia w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb, z uwzględnieniem zasobów finansowych organów pomocy społecznej. Wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną, bardzo chorą, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Wymaga specjalistycznej opieki. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jednak jak wynika z akt administracyjnych, chorej systematycznie były i są przyznawane zasiłki celowe. Jak wyjaśnił organ I instancji, przyznał on wnioskodawczyni w okresie od stycznia do maja 2018 r. pomoc w wysokości [...]. Ponadto skarżąca korzysta także z pomocy w formie nieodpłatnych usług opiekuńczych w wymiarze 7 godzin dziennie od poniedziałku do piątku oraz 5 godzin dziennie w soboty. Z tego tytułu nie ponosi żadnych odpłatności. Całość kosztów związanych z realizacją usług opiekuńczych pokrywa z budżetu gminy Ośrodek Pomocy Społecznej. W okresie od stycznia 2018 r. do maja 2018 r. na rzecz wnioskodawczyni wyświadczono 828 godziny, których koszt wyniósł [...] (koszt jednej godziny usług wynosi [...]). W 2017 r. było to 2077 godzin, których koszt wyniósł [...]. Jak wyliczył organ I instancji, w okresie od stycznia 2018 r. do maja 2018 r., czyli przez 5 miesięcy, łączna pomoc ze środków publicznych udzielona wnioskodawczyni wyniosła [...] (w tym: zasiłki stałe, składki na ubezpieczenie zdrowotne, zasiłki pielęgnacyjne, zasiłki celowe, koszt wyświadczonych usług opiekuńczych, dofinansowanie z PFRON). Powyższe wyliczenia potwierdza, że organ pomocowy, w miarę swoich możliwości finansowych, obejmuje skarżącą systematyczną pomocą. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają jednak w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Tym samym organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń, z uwagi na posiadane środki, bowiem muszą je rozdzielać pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń, nawet gdy są one uzasadnione, jak w niniejszym przypadku (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/06, z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07, z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10). Podsumowując, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że organy podjęły wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dokonały również właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu decyzji wydanej w rozpatrywanych w sprawie nie można określić jako dowolnych. Organy nie przekroczyły również granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś zarzuty sformułowane w skardze nie znajdują podstaw prawnych. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy i czasowy. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących W ocenie Sądu, pomoc społeczna Państwa nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa wnioskowanych świadczeń niezależnie od potrzeb innych uprawnionych do jej otrzymania oraz możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy obu instancji w sposób dostateczny wyjaśniły powody, które legły u podstaw przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w niepełnym w stosunku do wniosku wymiarze. Motywy, którymi kierowały się organy, mieszczą się natomiast w celach i zadaniach pomocy społecznej oraz zasadach przyznawania zasiłków celowych, przewidzianych przez przepisy ustawy o pomocy społecznej (w tym ramach przysługującego organom uznania administracyjnego). Organy orzekające nie uchybiły również zasadom postępowania administracyjnego oraz przepisom prawa. W sposób wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniu wydanych decyzji swoje racje oraz motywy podjętych rozstrzygnięć. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.