I SA/Wa 1889/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania J. O., decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. O. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej polskiej [...] przy ul. [...] Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z [...] września 2007 r., uzupełnionym podaniem z [...] grudnia 2008 r. J. O. zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. O. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej [...] Po dokonaniu analizy wniosków o rekompensatę Wojewoda [...] ustalił, że są one niekompletne, w związku z czym pismami z [...] lutego 2010 r. i z [...] sierpnia 2013 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków, pouczając go o konieczności dokonania ich uzupełnienia w ustawowym terminie 6 miesięcy, liczonym od dnia doręczenia wezwania. Pismem z [...] lica 2010 r. J. O. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] zawiesił postępowanie w sprawie i pouczył stronę o treści art. 98 § 2 Kpa. Następnie [...] sierpnia 2013 r. J. O. złożył wniosek o podjęcie postepowania. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] podjął postępowanie w sprawie. Pismem z [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] ponownie wystąpił do strony o uzupełnienie i przesłanie ustawowo wymaganych dokumentów oraz oświadczeń celem rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. J. O. pismem z [...] kwietnia 2014 r. ponownie złożył wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie. Postanowieniem z [...] maja 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] ponownie zawiesił postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, uwzględniając w całości żądanie strony wyrażone we wniosku. Strona postępowania została pouczona o treści art. 98 § 2 Kpa, zgodnie z którym, jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. O. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej polskiej [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie zostało podjęte przed upływem 3 lat od daty jego skutecznego zawieszenia. Organ wskazał, że postępowanie administracyjne musi być zakończone w sposób przewidziany przepisami prawa procesowego, a zatem musi być ono zwieńczone wydaniem decyzji administracyjnej, która rozstrzyga, co do istoty sprawy lub też w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Skoro art. 98 § 2 Kpa nie wprowadza w tym zakresie regulacji szczególnej, która stanowiłaby podstawę odstąpienia od wskazanej w art. 104 Kpa formy zakończenia postepowania, za zasadne należy uznać wydanie decyzji umarzającej przedmiotowe postępowanie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. O.. W odwołaniu powołał się na wątpliwości dotyczące sposobu załatwienia sprawy na gruncie art. 98 § 2 Kpa. Ponadto podniósł, że brak złożenia przez niego wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania wynikał ze złego stanu zdrowia wnioskodawcy, będącego osobą starszą, schorowaną i nie mogącą liczyć na wsparcie osób bliskich. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowienie z [...] maja 2014 r. Wojewoda [...] o zawieszeniu postępowania zostało doręczone stronie [...] maja 2014 r. Upływ 3-letniego terminu, w którym strona mogła się zwrócić o podjęcie postępowania nastąpił [...] maja 2017 r. J. O. przed upływem tego terminu nie zwrócił się o podjęcie postępowania, wobec czego decyzją z [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie. Minister wskazał, że podjęcie postępowania pozostawione jest woli strony, ustawodawca wprowadza tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności zwrócenia się niezbędne jest bowiem dokonanie tej czynności w terminie 3 lat. Organ wskazał, że strona została prawidłowo pouczona, zarówno o terminie na podjęcie postępowania, jak i o skutkach zaniechania tej czynności. Tymczasem z akt nie wynika, aby strona zwracała się do Wojewody [...] o podjęcie postępowania przed upływem 3-letniego terminu. Powodem wydania decyzji o umorzeniu postępowania nie jest więc ocena spełnienia wymogów formalnych wniosku, ani merytoryczna ocena przedstawionych dowodów. Decyzja tej treści wynika z przepisów prawa, które stanowią, iż wskutek braku złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na wniosek strony, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Organ wskazał, że na tym etapie postępowania załączona dokumentacja medyczna J. O. do odwołania od decyzji Wojewody, nie wpływa na bieg 3-letniego terminu, ponieważ umorzenie postępowania nastąpiło z przyczyn proceduralnych. Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy organ I instancji nie mógł postąpić inaczej, jak wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie. Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] J. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też decyzji Wojewody [...] ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie od organu. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego oraz niepodjęcie jakichkolwiek kroków mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieodniesienie się do okoliczności powoływanych przez stronę, a w konsekwencji przeprowadzenie oceny w sposób dowodny, a nie swobodny, sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego polegający na uznaniu, ze strona nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania bez swojej winy; - art. 8 Kpa poprzez zaniechanie zgromadzenia i przeprowadzenia wszystkich dowodów w sprawie, niezbędnych do poczynienia ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a przeprowadzenie ich jedynie w szczątkowym zakresie, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu; - art. 6 Kpa poprzez naruszenie zasady legalności na skutek działania sprzecznego z przepisami prawa; - art. 9 Kpa poprzez udzielenie stronie postępowania błędnych pouczeń w zakresie negatywnych konsekwencji niewniesienia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem terminu trzyletniego; - art. 10 § 2 w zw. z art. 79 § 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie J. O. brania czynnego udziału w postępowaniu, w tym pozbawienie go prawa do składania wyjaśnień. W skarżący wskazał, że w doktrynie brak jest jednolitego stanowiska, co do sposobu zakończenia fakultatywnie zawieszonego postępowania. Skarżący podniósł, że jest starszym i schorowanym człowiekiem, nie mogącym liczyć na wsparcie rodziny. Stan zdrowia związany z licznymi wizytami lekarskimi, hospitalizacjami, rehabilitacjami stanowił przeszkodę w gromadzeniu dokumentów do sprawy o uzyskanie rekompensaty. Po przebytym [...] skarżący dotknięty jest dysfunkcją [...]. W związku z powyższym ścisłe stosowanie przepisów bez uwzględnienia sytuacji zdrowotnej strony pozbawi ją bezpowrotnie prawa do uzyskania rekompensaty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Organ administracji powinien zdawać sobie sprawę, ze przepis art. 98 § 2 Kpa, którego zastosowanie w większości spraw pociąga za sobą ewentualnie jedynie konieczność ponownego złożenia stosownego wniosku o wszczęcie postępowania, w sprawach dotyczących ustalenia prawa do rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie wywiera znacznie dotkliwsze skutki w związku z wygaśnięciem terminu do złożenia wniosku o rekompensatę. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżonej decyzji na gruncie stanu faktycznego sprawy nie sposób zarzucić naruszenia przepisów postępowania, jak też żadnej z kwalifikowanych wad uzasadniających uchylenie decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności. Za prawidłową uznać należy również decyzję wydaną w I instancji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Wojewoda [...] dwukrotnie wydawał postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku J. O. o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Zawieszenie to nastąpiło każdorazowo z wniosku zainteresowanego na podstawie art. 98 § 1 Kpa. Jak wynika z analizy akt postępowania administracyjnego organ wydając postanowienia z [...] sierpnia 2010 r. i [...] maja 2014 r. zawarł w ich treści pouczenie o art. 98 § 2 Kpa, który stanowi, że jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postepowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postepowania uważa się za wycofane. O ile przed upływem trzyletniego terminu w przypadku pierwszego postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego organ otrzymał wniosek J. O. o podjęcie zawieszonego postępowania, o tyle po wydaniu drugiego postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie strona takiego wniosku nie złożyła. Sąd podziela ugruntowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, należy umorzyć postępowanie w formie decyzji. Przywołana regulacja z art. 98 § 2 Kpa przewiduje bowiem wyraźnie, iż w przypadku braku wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Powyższe oznacza, że wraz z upływem tego terminu strona traci swoje uprawnienie do żądania podjęcia postępowania, a organ zobowiązany jest przyjąć nałożoną przez ustawodawcę tym przepisem fikcję, że strona cofnęła żądanie wszczęcia postępowania. Upływ tego terminu skutkuje tym, że strona już nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym postępowaniu. Tego rodzaju konsekwencje upływające z zastrzeżonego terminu należy lokować nie tylko w sferze prawa procesowego, ale i materialnego (por. wyroki NSA o sygn. akt: I OSK 1180/11, I OSK 1692/14, I OSK 2024/14, I OSK 2358/14). Tym samym zachodzą przesłanki do uznania takiego postępowania za niebyłe. Konsekwencją przyjętej w art. 98 § 2 Kpa konstrukcji skutku niezłożenia przez stronę wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania jest to, że skutek ten następuje z mocy prawa i jest niezależny, ani od woli strony, ani od uznania organu. Niesłuszne jest zatem żądanie skarżącego w złożonym odwołaniu, aby przy rozpatrzeniu sprawy J. O. organ badał okoliczności jego stanu zdrowia, jak też inne potencjalne przyczyny, które legły u podstaw braku aktywności strony przy wnioskowaniu o podjęcie postępowania w sprawie. Organy I i II instancji nie tylko nie miały takiego obowiązku, ale także pozwalającej na to kompetencji wynikającej z przepisu prawa procesowego. Oznacza to, że upływ terminu 3-letniego od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego na wniosek strony spowodował wygaśnięcie możliwości wnioskowania o jego podjęcie niezależnie od przyczyn, z jakich strona zaniechała złożenia takiego wniosku. Podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z jego złym stanem zdrowia i niemożnością samodzielnego działania mogłyby stanowić podstawę wniosku o przywrócenie terminu do podjęcia czynności procesowej, co jednak i w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania. Określony bowiem w treści art. 98 § 2 Kpa termin jest bowiem terminem prekluzyjnym, a więc takim, który nie może zostać przywrócony niezależnie od przyczyn jego uchybienia. Stąd też niezasadne są podnoszone w skardze zarzuty braku wszechstronnego rozważenia przez organ zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak też zaniechania zgromadzenia i przeprowadzenia wszystkich dowodów w sprawie. Nie sposób zgodzić się również z zarzutem naruszenia przez organy art. 9 Kpa bowiem, jak już wskazano wcześniej, z analizy akt sprawy wynika, że J. O. każdorazowo pouczony był przez organ zawieszający postępowanie w sprawie o treści art. 98 § 2 Kpa. Bez znaczenia pozostaje umiejscowienie treści tego pouczenia, które mogło nastąpić, zarówno w uzasadnieniu postanowienia, jak i pod uzasadnieniem, czy na oddzielnym druku. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 10 § 2 w zw. z art. 79 § 2 Kpa, skoro organ nie miał kompetencji do badania przyczyn braku złożenia przez stronę wniosku o podjęcie postępowania, a stan zawieszenia postępowania w sposób oczywisty uniemożliwiał organowi prowadzenie jakichkolwiek czynności dowodowych w sprawie. W niniejszej sprawie upływ terminu prawa materialnego obligował organ do zakończenia postępowania w inny sposób, niż poprzez wydanie decyzji, co do istoty sprawy (art. 104 § 2 w zw. z art. 105 § 1 Kpa). Wobec tego nie podstaw, aby zawiadamiać stronę o jej prawie do złożenia wyjaśnień, zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się, co do zgromadzonych dowodów w sprawie przed wydaniem decyzji (por. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1025/15). W sprawie nie miał zatem zastosowania art. 81 Kpa Na marginesie dodać jedynie należy, że w toku sprawy organ administracji zapewniał J. O. udział w postępowaniu, chociażby poprzez wzywanie go do przedłożenia dowodów mających potwierdzić jego prawo do uzyskania rekompensaty. Organ każdorazowo uwzględniał także prośby strony o zawieszenie postępowania w sprawie mając na względzie trudności w pozyskaniu niezbędnej dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentacji. Tym samym działanie organu czyniło zadość wymogom określonym w art. 10 § 1 Kpa. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty został złożony prawie 10 lat temu, licząc od daty wydania zaskarżonej decyzji. Zatem J. O., jako osoba zainteresowana pozytywnym rozpatrzeniem sprawy, miał wystarczająco dużo czasu, aby zgromadzić niezbędne dowody. Jeżeli skarżący miał problemy ze zdrowiem i nie czuł się na siłach, aby niniejszą sprawę prowadzić samodzielnie, winien rozważyć możliwość ustanowienia na wcześniejszym etapie sprawy toczącej się przed organem I instancji fachowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego lub adwokata. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.