I SA/Wa 1891/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania C. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonych w gm. K., obręb [...], ark. mapy [...], oznaczonej jako działki nr [...], objętej dawniej księgą wieczystą KW Nr [...] i nr [...], objętej dawniej księgą wieczystą KW Nr [...] (pkt II decyzji) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w P. orzekł o zwrocie na rzecz C. W.części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], położonej w P. przy ul. [...], obręb [...], ark mapy [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. W pkt II decyzji odmówiono C. W. zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], objętej dawniej księgą wieczystą KW Nr [...] i nr [...], objętej dawniej księgą wieczystą KW Nr [...], zaś w pkt III decyzji zobowiązano C. W. do zwrotu na rzecz Miasta P. kwoty [...] zł stanowiącej zwaloryzowaną część odszkodowania uzyskanego w 1976 r. za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż działka nr [...] o pow. [...] ha została sprzedana A. A.(akt notarialny z dnia 9 grudnia 1976 r. Nr rep. [...]), zaś działka nr [...] o pow. [...] ha - Z. D. (akt notarialny z dnia 27 stycznia 1977 r. Nr rep. [...]) i podniesiono, iż działki te nie znajdują się obecnie we władaniu Skarbu Państwa ani gminy, dlatego też odmówiono ich zwrotu. Powyższa decyzja stała się ostateczna. Pismem z dnia 29 maja 2007 r. C. W. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lutego 1994 r., w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonych w gm. K., obręb [...], ark. mapy [...], oznaczonej jako działki nr [...], i nr [...], podnosząc iż decyzja ta we wnioskowanej części została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonych w gm. K., obręb [...], ark. mapy [...], oznaczonej jako działki nr [...] (KW Nr [...]) i nr [...] (KW Nr [...]). Pismem z dnia 9 kwietnia 2008 r. C.W. złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., zarzucając brak wskazania podstawy prawnej odmowy zwrotu przedmiotowych działek oraz niepodjęcie działań przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. celem odzyskania władania przedmiotowymi działkami przez Skarb Państwa. Wskazano, iż brak władania nieruchomością nie jest przesłanką (warunkiem materialnoprawnym) do odmowy zwrotu przedmiotowych działek, wynikającym z obowiązującego w czasie wydania decyzji art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru, zaś przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa wart. 156 § 2 Kpa. Organ odwoławczy podniósł, iż niniejsze postępowanie nadzorcze dotyczy decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (według stanu prawnego na dzień 5 lutego 1994 r.), zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 1). W myśl art. 69 ust. 4, przepis ust. 1 stosuje się m. in. do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, Dz. U. z 1972 r. Nr 49, poz. 312). Przepis art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości określa pozytywne przesłanki wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, nie określa natomiast negatywnych przesłanek zwrotu. Minister Infrastruktury wskazał ponadto, że na podstawie posiadanych dokumentów ustalono, iż nieruchomość oznaczona m. in. jako działki nr [...] i nr [...], została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Powiatu P. z dnia [...] września 1974 r. na podstawie przepisu art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216). Decyzją z dnia [...] lutego 1994 r., Kierownik Urzędu Rejonowego w P. odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], gdyż zostały sprzedane osobom fizycznym i nie znajdują się we władaniu Skarbu Państwa ani gminy. Zdaniem Ministra Infrastruktury, oceniając dopuszczalność zwrotu nieruchomości na podstawie przepisu art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie można pominąć stanu prawnego nieruchomości istniejącego w dacie orzekania. Nie może bowiem, zdaniem organu odwoławczego, budzić wątpliwości, że nieruchomość rozdysponowana (oddana w użytkowanie wieczyste lub sprzedana) na rzecz osób trzecich nie może być zwrócona na rzecz byłego właściciela. Zwrot nieruchomości na podstawie art. 69 był zatem możliwy w wypadku, gdy spełnione zostaną równocześnie dwie przesłanki: po pierwsze - nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz po drugie aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Zanim na podstawie art. 69 mogła być podjęta decyzja o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej zbędnej na cele wywłaszczenia, powinno uprzednio nastąpić uregulowanie stanu stosunków prawnych nieruchomości w taki sposób, aby Skarb Państwa lub gmina na powrót władał nieruchomością objętą wnioskiem o zwrot. Minister Infrastruktury podniósł, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż to na organie ciąży w takiej sytuacji obowiązek doprowadzenia nieruchomości do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością, przed orzekaniem w sprawie zwrotu tej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego obowiązek ten mógłby dotyczyć wyłącznie sytuacji, gdy Skarb Państwa lub gmina pozostaje właścicielem nieruchomości, którą nie włada (bowiem rozporządziła nią na rzecz osób trzecich, oddając nieruchomość w użytkowanie wieczyste, użytkowanie czy zarząd). Nie można mówić o zbędności nieruchomości, warunkującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nabywca tej nieruchomości już nią nie dysponuje, gdyż w formie przewidzianej prawem (umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego) zbył ją w drodze sprzedaży. Minister Infrastruktury podkreślił ponadto, iż wprawdzie w niniejszej sprawie sprzedaż działek nastąpiła stosownie do przepisu art. 12 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, a art. 15 ust. 2 tej ustawy przewidywał, że w przypadku nierozpoczęcia w ciągu trzech lat budowy przez osobę, która nabyła działkę budowlaną, działka ta może być przejęta na własność Państwa w drodze decyzji właściwego organu administracji państwowej, niemniej jednak powyższa ustawa utraciła moc z dniem 1 sierpnia 1985 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem w dacie orzekania w sprawie zwrotu przedmiotowych działek nie było podstawy prawnej do orzekania w zakresie odebrania sprzedanej nieruchomości. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 1994 r., wskazał, że zarzuty te oparte są wyłącznie na orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym kwestii rozwiązania użytkowania wieczystego ustanowionego na wywłaszczonej nieruchomości jako zagadnienia wstępnego w sprawie zwrotu nieruchomości. Zarzuty te, w ocenie organu, nie mają jednak znaczenia w niniejszej sprawie, w której żądanie zwrotu dotyczy nieruchomości sprzedanych na rzecz osób trzecich, nie zaś oddanych w użytkowanie wieczyste. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył C. W. zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przyjęcie że: a) nie narusza w sposób rażący prawa decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, wskazująca jako wyłączną przyczynę odmowy nie legitymowanie się przez Skarb Państwa tytułem własności tej nieruchomości; b) w przypadku sprzedaży przez Skarb Państwa uprzednio wywłaszczonej nieruchomości, nie występuje przesłanka "zbędności" nieruchomości, warunkująca zwrot tej nieruchomości; 2) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez: a) nie zbadanie, czy organ prowadzący postępowanie o zwrot dopełnił niezbędnych działań, mających na celu doprowadzenie do odzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności do nieruchomości objętych tym postępowaniem; b) nie dokonanie ustaleń, czy organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości miał możliwość doprowadzenia do odzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności do nieruchomości objętych postępowaniem o zwrot. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przy czym oceny tej dokonuje według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podzielił stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonych w gm. K., obręb [...], ark. mapy [...], oznaczonej jako działki nr [...], objętej dawniej księgą wieczystą KW Nr [...] i nr [...], objętej dawniej księgą wieczystą KW Nr [...]. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lutego 1994 r. została wydana na podstawie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z ust. 1 cytowanego przepisu nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten stosuje się m. in. do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu państwa na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi (ust. 4). Na wstępie należy podnieść, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne; stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym rażące naruszenie prawa musiało zaistnieć w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a zatem decydujące znaczenie ma tutaj stan prawa istniejący w dniu wydania tej decyzji. Na ocenę ważności decyzji nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa. W postępowaniu tym organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, i nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, bowiem ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie; organ ma obowiązek wskazać normę prawa, która została naruszona przy wydaniu decyzji. Aby naruszenie prawa mogło stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, musi mieć charakter rażący. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądowym oraz doktryną, przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przy czym rażącym naruszeniem prawa nie jest rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji danej normy. Nie jest to więc spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Jeśli zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności, oznacza to, że zaistniało rażące naruszenie prawa. Odnosząc powyższe rozważania do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stwierdzić należy, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa obligujące organ do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy zwrotu działek nr [...] i nr [...]. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy, działki, których zwrotu odmówiono przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Powiatu P. z dnia [...] września 1974 r. na podstawie przepisu art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Następnie, stosowanie do treści art. 12 powołanej wyższej ustawy, na podstawie umów sprzedaży zawartych w formie aktów notarialnych działki te stały się własnością osób fizycznych. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. odmawiając zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], wskazał, że przeszkodą prawną ich zwrotu jest fakt, iż zostały one sprzedane osobom fizycznym i nie znajdują się we władaniu Skarbu Państwa ani gminy. Należy wskazać, iż zwrot nieruchomości na podstawie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uwarunkowany był spełnieniem łącznie dwóch pozytywnych przesłanek. Po pierwsze - nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, po drugie - aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Odnosząc się do pierwszej przesłanki, wskazać trzeba, iż aby w ogóle rozważać stwierdzenie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nieruchomość ta musi być we władaniu Skarbu Państwa. Nie można bowiem mówić o zbędności warunkującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli nabywca tej nieruchomości już nią nie dysponuje, gdyż w formie prawem przewidzianej zbył ją w drodze sprzedaży (zob. wyrok NSA oz. w Katowicach z dnia 27 czerwca 1991 r., sygn. akt SA/Ka 60/91, OSP 1993/7/147). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż w dniu wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. tj. w dniu [...] lutego 1994 r. działki nr [...] i nr [...] nie były we władaniu Skarbu Państwa, bowiem na podstawie umów sprzedaży zawartych przed dniem orzekania w sprawie zwrotu nieruchomości przeszły na własność osób trzecich. Prawidłowo, zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury stwierdził, iż w dacie orzekania w sprawie zwrotu przedmiotowych działek nie było podstawy prawnej do orzekania w zakresie odebrania sprzedanej nieruchomości. Wskazać bowiem trzeba, iż sprzedaż jest instytucją prawa cywilnego, zatem powrót do stanu prawnego sprzed zawarcia takiej umowy mógł nastąpić wyłącznie w drodze jej rozwiązania, zgodnie z przepisami prawa cywilnego. Organ nie mógł w trybie postępowania administracyjnego przywrócić władania sporną nieruchomością przez Skarb Państwa. Ponadto w dniu orzekania w przedmiocie zwrotu działek nie obowiązywała już ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi, na mocy której wywłaszczono działki nr [...] i [...]. Przepis art. 15 ust. 2 tej ustawy pozwalał na przejście działki na własność Państwa w drodze decyzji właściwego organu administracji państwowej, jeśli w ciągu trzech lat osoba, który nabyła działkę budowlaną nie rozpoczęła budowy. Sąd podziela pogląd organu, iż przeniesienie własności działek nr [...] i nr [...] w formie prawem przewidzianej na inne podmioty stanowiło przeszkodę prawną do orzekania o ich zwrocie, gdyż sprzedaż działek uniemożliwiała uregulowanie stosunków prawnych w taki sposób, aby Skarb Państwa na powrót władał nieruchomością objętą wnioskiem o zwrot. Zatem nie wystąpiła także druga pozytywna przesłanka warunkująca zwrot nieruchomości wskazana w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji art. 7 i art. 77 kpa poprzez nie zbadanie, czy organ prowadzący postępowanie o zwrot dopełnił niezbędnych działań, mających na celu doprowadzenie do odzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności do nieruchomości objętych tym postępowaniem oraz nie dokonanie ustaleń, czy organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości miał możliwość doprowadzenia do odzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności do nieruchomości objętych postępowaniem o zwrot, wskazać należy, iż zarzuty te mogłyby być ewentualnie podnoszone w postępowaniu zwykłym - w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 1994 r., a nie w postępowaniu nadzorczym, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Mając na względzie przedstawiony wyżej stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.