I SA/Wa 1891/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) asesor WSA Marek Maliński Protokolant stażysta referent Magdalena Biadoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi P. Z. [...] [...] w [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 września 2017 r. nr SKO.4000-1174/2017 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") po rozpoznaniu odwołania [...] w [...] w [...] (dalej: "[...]", "wnioskodawca") decyzją z 14 września 2017 r., nr SKO.4000-1174/2017 utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z 26 lipca 2017 r., nr GN.6841.3.2017 w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania. Decyzja Kolegium została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 26 maja 2017 r. [...] zwrócił się do Starosty o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości, tj. działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], ul. [...], gmina [...], powiat [...]. Powołaną na wstępie decyzją z 26 lipca 2017 r. organ I instancji - na podstawie 75 ust. 5, 6 i 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 z późn. zm.), dalej: "ustawa o r.o.d." - odmówił stwierdzenia nabycia przez wnioskodawcę, z dniem 19 stycznia 2016 r., prawa użytkowania nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 5,7943 ha, położonej w [...] w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę nr [...]. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że pracowniczy ogród działkowy "[...]" powstał na działce nr [...], obręb [...] w [...] przy [...] w [...] - w oparciu o decyzję lokalizacyjną nr [...]. Ogród ten jako ogród stały został zarejestrowany w [...] pod numerem [...]. Z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] w [..., co potwierdza ostateczna decyzja Wojewody Mazowieckiego z 7 lutego 2005 r., nr 173/2005. Starosta wskazał na przepis z art. 75 ust. 1 ustawy o r.o.d., zgodnie z którym, w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości - w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy - może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Z kolei, zgodnie z art. 75 ust. 6 ww. ustawy - w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Starosta przytoczył art. 233 i art. 234 Kodeksu cywilnego i podniósł, że niemożliwe jest stwierdzenie nabycia prawa użytkowania nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania wieczystego, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. [...] złożył odwołanie od ww. decyzji Starosty z 26 lipca 2017 r. Kolegium, powołaną na wstępie decyzją z 14 września 2017 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 16 lipca 2017 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca swoje żądanie oparł o treść art. 75 ust. 6 ustawy o r.o.d. podnosząc, że ogród działkowy "[...]" został utworzony w 1988 r. a powyższa okoliczność znajduje potwierdzenie w protokole zdawczo-odbiorczym nieruchomości z 2 grudnia 2009 r. Stąd też, jak wskazało Kolegium - na datę rozpatrywania sprawy przez organy administracji publicznej - ogród nie funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat. Ponadto z akt sprawy bezspornie wynika, że właściciel nieruchomości - w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o r.o.d. - nie wydał decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Ustawa weszła w życie 19 stycznia 2014 r. Ponadto Kolegium podniosło (za organem I instancji), że z akt sprawy wynika, iż na mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z 7 lutego 2005 r., nr 173/2005 stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 28 lutego 2001 r. przez [...] z siedzibą w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 57 943 m2. Z treści tej decyzji wynika, że powyższy grunt został oddany w użytkowanie wieczyste, gdyż jest niezbędny do prowadzenia w sposób ciągły badań naukowych lub prac rozwojowych określonych w statucie jednostki. Dalej Kolegium stwierdziło, że ustawodawca w treści przepisów ustawy o r.o.d. (art. 75 ust. 1) wprost mówi o ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości - jakim jest niewątpliwie użytkowanie - i dodatkowo w tym zakresie odsyła do postanowień zawartych w Kodeksie cywilnym. Stąd też nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odwołującego, iż organ I instancji w sposób niezasadny powołał się w treści uzasadnienia właśnie na przepisy kodeksu cywilnego. Kolegium podniosło, że kodeks cywilny reguluje zarówno postanowienia dotyczące prawa użytkowania wieczystego, jak ograniczonego prawa rzeczowego, którym jest użytkowanie. Użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym na rzeczy cudzej, zbliżonym konstrukcyjnie w zakresie uprawnień użytkownika wieczystego do prawa własności. Użytkownikowi wieczystemu przysługują bowiem dwa uprawnienia - prawo do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób i prawo do rozporządzania prawem wieczystego użytkowania, których granice określają ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 233 k.c.). Prawo do korzystania z rzeczy dotyczy nieruchomości i jest skuteczne erga omnes, a więc dotyczy także właściciela, który nie może sobie pozostawić uprawnienia do częściowego korzystania z nieruchomości. Prawo to obejmuje nadto wyłączne uprawnienie użytkownika w stosunkach z osobami trzecimi, wobec których zajmuje pozycję właściciela. Właściciel wyzbywa się w tym zakresie swoich uprawnień dotyczących nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca, w przypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na danej nieruchomości, nie dopuszcza do współistnienia z tym prawem innego ograniczonego prawa rzeczowego, które również miałoby obciążać nieruchomość. Prawdą jest, iż ustawodawca dopuszcza możliwość ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest użytkowanie, na prawach (patrz art. 265 k.c.), jednakże w rozpoznawanej sprawie przepisy te nie mogą mieć zastosowania, bowiem ustawodawca w treści ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych mówi jednoznacznie o ustanowieniu użytkowania na nieruchomości, a nie na prawie. Zdaniem Kolegium takie usankcjonowanie przedmiotowego problemu przez ustawodawcę jest zrozumiałe i zasadne, z uwagi na treść rozumienia prawa użytkowania. Prawo użytkowania (art. 255 k.c. i następne), czyli prawo do korzystania z rzeczy cudzej i do pobierania z niej pożytków (owoców, kopalin, czynszów itd.) jest najszerszym zakresowe tzw. ograniczonym prawem rzeczowym i dającym uprawnionemu, to jest użytkownikowi, najszersze możliwości korzystania z cudzej rzeczy. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1104/15, Organ odwoławczy wskazał, że instytucja użytkowania przewidziana w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. stoi w kolizji z prawem użytkowania wieczystego. Użytkownikowi wieczystemu i użytkownikowi służy prawo korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób, a także prawo pobierania pożytków. Stąd nie można zaakceptować tego rodzaju argumentacji, jak podnoszona przez odwołującego, że obydwa te prawa mogą współistnieć obok siebie. Kolegium zwróciło również uwagę na art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym: "Do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa" i wskazało, że przepis ten można odnieść do stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej sprawy. Ustawodawca w ww. przepisie doprowadził do wyłączenia z zasobu nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, lecz oddanych w użytkowanie wieczyste. Kolegium stwierdziło, że powoduje to doniosłe skutki, ponieważ wszystkie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszące się wprost do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa stosuje się tylko do nieruchomości, które w myśl art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami wchodzą w skład tego zasobu. Wobec czego nie stosuje się ich do nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste. Następnie kompetencje do gospodarowania zasobem Skarbu Państwa, jakie zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ma starosta - dotyczą wyłącznie nieruchomości wchodzących w skład tego zasobu. Sąd Najwyższy w wyroku z 27 czerwca 2002 r., sygn. akt IV CKN 1183/00, uznał, że nie ma podstaw, by starosta na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podejmował czynności sądowe w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste. W ww. ustawie normodawca wyłączył z gospodarowania nieruchomościami tych, które zostały oddane w użytkowanie wieczyste, gdyż ich stan prawny został określony np. w decyzji o ustanowieniu tego prawa. Organ odwoławczy wskazał, że trudno byłoby, aby starosta miał gospodarować taką nieruchomością, skoro niejako wyzbył się władztwa nad nią, na czas wieczystego użytkowania, na czas określony w decyzji. Nie sposób zatem, aby w stosunku do takiej nieruchomości mógł wydawać decyzje, które w sposób diametralny zmieniałyby sytuację użytkownika wieczystego. Nieruchomość taka, która nie znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa, nie może zostać np. oddana przez starostę w użytkowanie - art. 21 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca przewidział zakaz oddawania w użytkowanie nieruchomości, które zostały uprzednio oddane w użytkowanie wieczyste, a zatem nie wchodzą w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, trudno dopuszczać taką sytuację, iż na mocy odrębnej ustawy - tu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych - dopuszczał tego rodzaju możliwość. [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium z 14 września 2017 r., zarzucając: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na bezpodstawnym stwierdzeniu, że wnioskujący w sprawie nie udowodnił okoliczności które były podstawą złożonego przez niego wniosku, w szczególności nie udowodnił, że [...] "[...]" w [...] został założony w danej dacie oraz danym miejscu; naruszenie to miało oczywiście wpływ na treść decyzji obydwu organów; 2) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieustosunkowaniu się obydwu organów do załączonych do pisma z dnia 21 czerwca 2017 r. dowodów w postaci decyzji organów w analogicznych sprawach, gdzie organy te wydały decyzję stwierdzającą nabycie prawa użytkowania obok prawa użytkowania wieczystego do tej samej nieruchomości; żaden z organów orzekających w sprawie niniejszej nie zawarł w uzasadnieniu do swoich decyzji najmniejszej nawet wzmianki o tym piśmie, zupełnie pomijając zawarte w nim twierdzenia i dowody. Naruszenie to miało oczywiście wpływ na treść decyzji obydwu organów; 3) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 75 ust. 6 w zw. z art. 76 ust. 2 Ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. - o rodzinnych ogrodach działkowych, polegające na ich błędnym niezastosowaniu w sytuacji gdy oczywistym był fakt, że właściciel gruntu na którym urządzony jest rodzinny ogród działkowy "[...]", nie wydał decyzji o likwidacji ogrodu i po upływie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. ustawy, nie miał takiej możliwości, co sprawia, że Stowarzyszenie Ogrodowe którym jest [...], nabyło prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa, a sama decyzja ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Naruszenie to miało oczywiście wpływ na treść decyzji obydwu organów; 4) rażące naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. - o rodzinnych ogrodach działkowych, polegające nieuprawnionym "dodaniu" innej przesłanki negatywnej powodującej konieczność wydania decyzji w odmownej - istnienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, przy czym powyższy przepis nie uniemożliwia wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości obok prawa użytkowania wieczystego a przepisy ww. ustawy są przepisami lex specialis wobec przepisów kodeksu cywilnego wobec czego organy nie mogły ich zastosować. Naruszenie to miało oczywiście wpływ na treść decyzji obydwu organów. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 7 lutego 2005 r. Pełnomocnik uczestnika postępowania [...] w [...] przyłączył się do ww. wniosku. Postanowieniem z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1891/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe. W związku z wydaniem przez Ministra Rozwoju i Technologii w dniu 16 stycznia 2024 r. decyzji nr DO-II.7610.578.2019.AB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 22 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1891/17 podjął zawieszone postępowanie sądowe. Decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 16 stycznia 2024 r. nie została zaskarżona w trybie administracyjnym oraz nie wniesiono od niej skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Siedlcach z 14 września 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 26 lipca 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia przez [...] w [...]w [...], z dniem 19 stycznia 2016 r., prawa użytkowania nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 5,7943 ha położonej w [...] w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę nr [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przywoływane wcześniej przepisy ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Zgodnie z art. 75 ust. 1 "W stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego." Zgodnie zaś z ust. 6 i 7 tego przepisu "W przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania – w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio." [...] swoje żądanie oparł o treść ww. art. 75 ust. 6 ustawy o r.o.d.. Nie jest sporne w sprawie, że właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie powyższej ustawy o r.o.d. (od 19 stycznia 2014 r.) nie wydał decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W przedmiotowej sprawie słusznie Kolegium stwierdziło, że w znajdujących zastosowanie sprawie przepisach ustawodawca wprost mówi o nabyciu prawa użytkowania nieruchomości i dodatkowo w tym zakresie odsyła do rozumienia użytkowania w świetle postanowień zawartych w Kodeksie cywilnym. Nie powielając rozważań Kolegium w tym zakresie, które Sąd uznaje za właściwe, prawidłowo ostatecznie organ odwoławczy skonstatował, że nie można ustanowić ograniczonego prawa rzeczowego - w postaci użytkowania - na nieruchomości, na której uprzednio ustanowiono prawo użytkowania wieczystego. Ta przeszkoda wynikała bowiem z istniejącej w obrocie prawnym (na dzień wydawania decyzji przez organy obu instancji) decyzji Wojewody Mazowieckiego z 7 lutego 2005 r., nr 173/2005 ustanawiającej na rzecz [...] w [...] użytkowanie wieczyste (z mocy prawa z dniem 28 lutego 2001 r.). W ocenie Sądu Kolegium, w zaskarżonej decyzji, w sposób kompleksowy dokonało oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i uzasadniło z jakich względów uznało, iż nie ma prawnej możliwości do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez [...], na podstawie art. 76 ust. 2 w zw. z art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, prawa użytkowania nieruchomości do działki nr [...] z obrębu [...], położonej w [...], powiat [...]. Zdaniem Sądu, podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium nie zmieniła (przywoływana wyżej) decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 16 stycznia 2024 r., nr DO-II.7610.578.2019.AB, mocą której stwierdzono, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 7 lutego 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. W decyzji tej Minister wskazał na związanie w sprawie oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 10 listopada 2021 r., sygn. akt 1335/21 i stwierdził, że decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 64a ust. 4 ustawy z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych z uwagi na naruszenie praw osób trzecich – użytkowania należącego do [...] w [...] w [...]. Wobec jednak, że od dnia doręczenia decyzji Wojewody z 7 lutego 2005 r. upłynęło 10 lat – zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. – organ ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W konsekwencji, decyzja Wojewody Mazowieckiego z 7 lutego 2005 r. pozostaje nadal w obrocie prawnym i jako taka stanowi przeszkodę do wydania decyzji stwierdzającej użytkowanie na rzecz skarżącego na przedmiotowej nieruchomości. Natomiast, w zaistniałej zmienionej sytuacji prawnej, skarżącemu przysługują niewątpliwie inne środki prawne związane ze stwierdzeniem wydania decyzji Wojewody z naruszeniem prawo, możliwe do realizowania na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Wobec powyższego organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.