I SA/Wa 1892/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu S. B. – [...] w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala sprzeciw. Decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Aktem notarialnym z [...] czerwca 1975 r., Rep. A [...], została przejęta na własność Skarbu Państwa - Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" nieruchomość położona w [...] w rejonie ulicy [...] oznaczona dawniej jako działka nr [...] w obr. [...] o pow. [...] m2. Właścicielem ww. nieruchomości była M. S., co wynika z aktu własności ziemi z [...] grudnia 1974 r., nr [...], rep. [...]. Przejęcie nieruchomości nastąpiło dla realizacji inwestycji ustalonej decyzją o lokalizacji inwestycji z [...] grudnia 1974 r., nr [...], którą była budowa Ośrodka Naukowo - Produkcyjnego [...] - [...] (I etap). M. S., M. S. i W. Z. (następcy prawni M. S.) wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r., sprecyzowanym pismami z [...] czerwca 2017 r. i z [...] września 2017 r. wystąpili z żądaniem zwrotu całości lub części wywłaszczonej nieruchomości - działki nr [...] z obr. [...], objętej aktem własności ziemi nr [...], rep. [...]. Prezydent [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], odmówił zwrotu nieruchomości położonej w rejonie ul. [...] i [...] w [...], oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...], przejętej na własność Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z [...] czerwca 1975 r., Rep. A [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z ww. aktu notarialnego, wywłaszczona nieruchomość została oznaczona na planie pomiarowym sporządzonym przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne w [...] wpisanym do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu [...] kwietnia 1975 r., KEM nr [...] i wpisana w rejestrze pomiarowym pod poz. [...] i [...]. Zgodnie z pismem Biura Geodezji i Katastru znak: [...] z [...] lipca 2017 r. dawnej działce nr [...] z obr. [...] odpowiadają aktualnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...] i działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...]. Z zapisów aktu notarialnego Rep. A Nr [...] wynika, iż część wywłaszczonej nieruchomości o pow. [...] m2 - dawna działka nr [...] weszła w skład terenu objętego lokalizacją inwestycji [...] ustalonej decyzją z [...] grudnia 1974 r., nr [...], zaś część o pow. [...] m2, tj. dawna działka [...] leżała poza granicami lokalizacji inwestycji. Część nieruchomości znajdująca się poza lokalizacją inwestycji o pow. [...] m2 została wywłaszczona na wniosek właścicielki nieruchomości, ponieważ po wywłaszczeniu nie byłaby racjonalnie wykorzystywana na cele dotychczasowe. Przejęcie wskazanej części nieruchomości nastąpiło zatem w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z analizy mapy ewidencyjnej oraz załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...], na który zostały wrysowane granice dawnej działki nr [...] z obr. [...] oraz granica lokalizacji inwestycji nr [...] wynika, iż w lokalizacji inwestycji znalazła się część aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...], natomiast poza lokalizacją inwestycji - działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...]. Prezydent zaznaczył, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów, część nieruchomości położona poza granicami lokalizacji inwestycji, wywłaszczona na wniosek właściciela z uwagi na brak możliwości racjonalnego zagospodarowania, podlega zwrotowi jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną warunki zwrotu choćby części wywłaszczonej nieruchomości, znajdującej się w granicach lokalizacji inwestycji. Wobec powyższego rozstrzygnięcie w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot części nieruchomości położonej poza lokalizacją inwestycji, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...], zależy od rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu części nieruchomości znajdującej się w granicach lokalizacji inwestycji, stanowiącej aktualnie części działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...]. Prezydent powołując się na zgromadzony materiał dowodowy ustalił, że odnośnie do części powyższej nieruchomości znajdującej się w granicach lokalizacji inwestycji, teren został zagospodarowany w okresie nieprzekraczającym terminów przewidzianych w art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z założeniami decyzji o lokalizacji inwestycji, nr [...]. Zaznaczył, że z materiału dowodowego zebranego w przedmiotowym postępowaniu, w szczególności aktu notarialnego Rep. A [...] z [...] czerwca 1975 r. oraz decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] grudnia 1974 r., nr [...], wynika, iż dla realizacji celu wywłaszczenia potrzebna była nieruchomość stanowiąca aktualnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...]. Ponadto realizację inwestycji ustalonej decyzją nr [...] potwierdza aktualny stan zagospodarowania m.in. działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...], uwidoczniony na odbitce mapy zasadniczej obejmującej przedmiotową nieruchomość oraz na wydruku ortofotomapy. W przedmiotowej sprawie wykazane zostało, iż cel wywłaszczenia został zatem zrealizowany przed dniem [...] września 2004 r. Ponadto teren ten nadal jest zagospodarowany zgodnie z celem wskazanym w decyzji nr [...]. Zatem wywłaszczona nieruchomość oznaczona jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...] nie podlega zwrotowi jako nieruchomość zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zatem do części wywłaszczonej nieruchomości znajdującej się w granicach lokalizacji inwestycji nie wystąpiły przesłanki do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W związku z powyższym mając na uwadze orzecznictwo sądów, część nieruchomości znajdująca się poza granicami lokalizacji inwestycji również nie podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela. M. S., M. S. i W. Z. wnieśli odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedwczesne jest dokonywanie oceny, czy cel wywłaszczenia na nieruchomości objętej ww. aktem notarialnym został zrealizowany przed dniem [...] września 2004 r. Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji nie zgromadził wiarygodnego materiału dowodzącego, która część dawnej działki nr [...] w obrębie [...], miała być zgodnie z aktem notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. - przeznaczona pod realizację celu wywłaszczenia, a która część dawnej działki nr [...] w obrębie [...] została - stosownie do postanowień umowy sprzedaży określonej w ww. akcie notarialnym - dokupiona (dowłaszczona) przez inwestora na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Do analizowanej przez Prezydenta decyzji z [...] grudnia 1974 r., nr [...], o lokalizacji inwestycji załączono szkice graficzne dotyczące lokalizacji inwestycji, a na szkicu tym widać działkę M. L. (poprzednika prawnego M. S.). Materiał dowodowy z naniesionymi przez prowadzącego postępowanie pracownika odręcznie granicami działki nie może stanowić wiarygodnego dowodu. W związku z powyższym, niemożliwe jest dokonanie oceny, która część działki miała być wykorzystana na realizację celu wywłaszczenia, a która została "dowłaszczona" na wniosek M. S. Stwierdzić przy tym należy, że organ pierwszej instancji nie podjął próby odnalezienia planu realizacyjnego inwestycji określonej w decyzji, nr [...], podczas gdy w treści decyzji wskazano zaś, że Inwestor winien przedłożyć w terminie jednego roku od daty nin. decyzji plan realizacyjny do zatwierdzenia. W ocenie Wojewody spodziewać się należy, że taki plan został przez inwestora złożony i znajduje się w aktach organu, który wydał decyzję nr [...] (tzn. w Urzędzie [...] - w Wydziale Urbanistyki i Architektury). W planie tym najprawdopodobniej ujęta została już działka należąca do M. S., a nie M. L. (przy czym nie wiadomo czy M. S. nabyła od niego całą działkę). Ponadto, organ pierwszej instancji nie załączył do akt przedmiotowego postępowania wyrysów działek nr ew. [...] i [...] z obr. [...], które wymienione zostały w umowie sprzedaży (akcie notarialnym z [...] czerwca 1975 r.), które również mogą być pomocne przy ustaleniu, która części działki nr [...] w obrębie [...] została przeznaczona na realizację celu inwestycji, a która jej część została "dowłaszczona". W ocenie Wojewody [...], organ pierwszej instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszone zostały przepisy art. 7, 77, oraz 80 kpa. Naruszenia te dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania jej do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 kpa). Przeprowadzone przez Prezydenta postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozpatrzenia sprawy i jednocześnie nie ma podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa. Właściwe ustalenie przedmiotu postępowania jest kluczowe przed podejmowaniem dalszych czynności w sprawie o zwrot. Wojewoda wskazał, że organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien zbadać, jaka część wywłaszczonego gruntu leży w pasie przeznaczonym na realizację celu wywłaszczenia, a jaka jego część została "dowłaszczona". Po zgromadzeniu wiarygodnych dowodów, organ pierwszej instancji winien porównać cel wywłaszczenia (część działki [...] z obr. [...] przeznaczona na inwestycję) ze sposobem jego realizacji (zgromadzone już w sprawie zdjęcia lotnicze itp.). Jeżeli okaże się, że w wyniku tak zgromadzonego materiału dowodowego, dokonanie wiarygodnej oceny nie jest możliwe, organ pierwszej instancji powinien powołać biegłego, który dokona naniesienia granic nieruchomości wywłaszczonej na cel realizacji inwestycji (tzn. opisanej w akcie notarialnym z [...] czerwca 1975 r. działki nr [...] z obr. [...]) na zgromadzone już przez organ zdjęcia lotnicze zrealizowanej inwestycji. Sprzeciw od decyzji Wojewody [..] złożyła S.B. – [...] z siedzibą w [...] zaskarżając ją w całości, zarzucając Wojewodzie naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu, pomimo braku przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że nie można się zgodzić z Wojewodą, jakoby materiał dowodowy z naniesionymi, przez prowadzącego postępowanie pracownika, odręcznie granicami działki, nie może stanowić wiarygodnego dowodu, skoro zgodnie z przepisem art. 75 § 1 zd. 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponadto każdy z dowodów ma równą moc dowodową. Wobec powyższego zgromadzony materiał dowodowy może być podstawą dokonania ustaleń faktycznych przez organ administracji. Ponadto uznanie przez Wojewodę [...] określonego materiału dowodowego za niewiarygodny nie może być podstawą do uchylenia decyzji administracyjnej. Wszelkie aspekty dotyczące rzekomo brakujących dokumentów w niniejszej sprawie, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (mapa geodezyjna, plan realizacyjny, wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów), mogą zostać ewentualnie uzupełnione przez Wojewodę [...]. Nie można się zgodzić z Wojewodą [...], iż rzekome powyższe braki miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przedmiot postępowania został jednoznacznie ustalony przez Prezydenta [...]. W zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji nie wykazał, by decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, nie wykazano też w stopniu przekonującym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. uchylająca w całości decyzję Prezydenta [...] odmowie zwrotu nieruchomości i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ może zatem wydać tego rodzaju decyzję jedynie wówczas, gdy do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji w całości lub w znacznej części. W przedmiotowej sprawie decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a postępowanie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z ze zm., powoływanej dalej jako "u.g.n.") Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Zgodnie z Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. akt P 38/11 "art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651, Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307 i Nr 200, poz. 1323, z 2011 r. Nr 64, poz. 341, Nr 106, poz. 622, Nr 115, poz. 673, Nr 129, poz. 732, Nr 130, poz. 762, Nr 135, poz. 789, Nr 163, poz. 981, Nr 187, poz. 1110 i Nr 224, poz. 1337, z 2012 r. poz. 908, 951, 1256, 1429 i 1529, z 2013 r. poz. 829 i 1238 oraz z 2014 r. poz. 40) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wobec powyższego nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te wywłaszczone nieruchomości, na których zrealizowano przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Z treści aktu notarialnego z [...] czerwca 1975 r., Rep. A [...] wynika, że przejęcie wskazanej nieruchomości nastąpiło w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Część wywłaszczonej nieruchomości o pow. [...] m2 - dawna działka nr [...] miała wejść w skład terenu objętego lokalizacją inwestycji [...] ustalonej decyzją z [...] grudnia 1974 r., nr [...], zaś część o pow. [...] m2 - dawna działka [...] leżała poza granicami lokalizacji inwestycji i została "dowłaszczona" na wniosek właścicielki nieruchomości, ponieważ po wywłaszczeniu nie byłaby racjonalnie wykorzystywana na cele dotychczasowe. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów część nieruchomości nabyta przez Skarb Państwa na żądanie właściciela – w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - może podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega również część nieruchomości, która została wywłaszczona (por. wyroki NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1911/15, z 21 listopada 2017 r. I OSK 254/16, z 28 stycznia 2011 r., I OSK 481/10). Prezydent [...] zasadnie więc wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o zwrot w zakresie "dowłaszczonej" nieruchomości położonej poza lokalizacją inwestycji, zależy od rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu części nieruchomości, która została wywłaszczona w celu realizacji zamierzonej inwestycji. W związku z powyższym, w ocenie Sądu podstawowym obowiązkiem organu pierwszej instancji było zgromadzenie wiarygodnego materiału dowodowego, który pozwalałby bez wątpliwości ustalić, która część dawnej działki nr [...] w obrębie [...], została, zgodnie z aktem notarialnym z [...] czerwca 1975 r., Rep. A nr [...], przeznaczona pod realizację celu wywłaszczenia, a która część tej działki, stosownie do postanowień umowy sprzedaży określonej w ww. akcie notarialnym, została dokupiona (dowłaszczona) przez ówczesnego inwestora na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zdaniem Sądu Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, że zgromadzony przez Prezydenta materiał dowodowy, w tym szkice graniczne z naniesionymi przez prowadzącego postępowanie pracownika odręcznie granicami działki, nie może stanowić wiarygodnego dowodu na ww. okoliczność. Zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał nie pozwala na dokonanie oceny, która część działki miała być wykorzystana na realizację celu wywłaszczenia, a która została "dowłaszczona" na wniosek M. S. Powyższe ustalenia miały przy tym nie tylko istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 136 § 2 kpa), ale miały dla jej załatwienia kluczowe znaczenie. Jak wynika z powołanego wyżej orzecznictwa sądowego wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. na wniosek ówczesnego właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości - wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Część "dowłaszczona" dzieli więc niejako los nieruchomości przejętej na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej (akcie notarialnym), na podstawie którego ją wywłaszczono w takim znaczeniu, że podlega ona zwrotowi tylko wówczas jeżeli zwrotowi podlega także nieruchomość (lub jej część) objęta celem wywłaszczenia. Ustalenie, która część dawnej działki nr [...] w obrębie [...] miała być przeznaczona pod realizację celu wywłaszczenia i czy w całości stanowi część obecnej działki nr [...] z ob. [...], a która część tej działki została dokupiona (dowłaszczona) przez ówczesnego inwestora i czy w całości odpowiada obecnie dz. nr [...] z obrębu [....], stanowi w niniejszej sprawie przedmiot i istotę postępowania. Dopiero ustalenie przez organ administracji powyższych okoliczności pozwoliłoby na dalszą ocenę, czy i w jakiej części nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.) oraz czy cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany przed dniem [...] września 2004 r. (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11), a następnie ustalenie czy zasadny jest zwrot nieruchomości oraz w jakiej części. Zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji poprzez zaniechanie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w powyższej wskazanym zakresie naruszył przepisy art. 7, 77, oraz 80 kpa. W niniejszej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Przeprowadzone przez Prezydenta postępowanie wyjaśniające nie było wystarczające do prawidłowego rozpatrzenia sprawy i jednocześnie brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa. Wskazać należy, ze organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych. Odmienny wniosek naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 kpa (por. wyrok NSA z 1 października 2017r., II OSK 263/16). Postępowanie odwoławcze ma bowiem przede wszystkim charakter kontrolny, gdyż jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej. Ponadto ze sposobu redakcji art. 136 § 1 kpa wynika, że przeprowadzenie "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" należy do uznania organu odwoławczego – na co wskazuje użycie w tym przepisie czasownika modalnego "może" i brak w nim jakichkolwiek dyrektyw ograniczających to uznanie. Przepis art. 136 kpa normuje zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, określając go jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych. Nie może więc to oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich nie odnosi się w ogóle. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ pierwszej instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te bowiem samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2010r., II OSK 101/09). Wojewoda [...] zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. prawidłowo wskazał, jakie okoliczności winien podjąć organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym na podjęcie próby odnalezienia planu realizacyjnego inwestycji określonej w decyzji nr [...] oraz wyrysów działek nr ew. [...] i [...] z obr. [...], które wymienione zostały w akcie notarialnym z [...] czerwca 1975 r. oraz powołanie biegłego, który dokona naniesienia granic nieruchomości wywłaszczonej na cel realizacji inwestycji na zgromadzone już przez organ zdjęcia lotnicze zrealizowanej inwestycji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.