I SA/Wa 1892/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr KOC/4607/Zs/23 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 czerwca 2023 r. nr 22/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu zażalenia J. K. , postanowieniem z 2 sierpnia 2023 r. nr KOC/4607/Zs/23 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 28 czerwca 2023 r. nr 22/2023 o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] , stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] , dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] . Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 21 września 2021 r. J. K. , powołując się na art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności opisanej powyżej nieruchomości gruntowej. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 7 lutego 2022 r. nr [...] odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 11 kwietnia 2022 r. nr KOC/1144/Zs/22 utrzymało w mocy powyższe postanowienie. Postanowienie Kolegium stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1380/22 uchylił powyższe postanowienie Kolegium i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 7 lutego 2022 r. Po ponownym rozpoznaniu wniosku, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 28 czerwca 2023 r. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że z informacji pozyskanych z ewidencji gruntów i budynków wynika, że nieruchomość położona przy ul. [...] , na dzień 1 stycznia 2019 r. zabudowana była pięciokondygnacyjnym budynkiem, którego główna funkcja użytkowa została określona jako niemieszkalna. Aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków funkcja użytkowa przedmiotowego budynku określona jest jako mieszkalna. Po przeprowadzeniu, w związku z powyższym wyrokiem Sądu, dodatkowego postępowania wyjaśniającego, organ uznał, że "nie jest możliwe ustalenie na podstawie danych posiadanych przez organ, czy co najmniej połowę liczby lokali w tym budynku stanowią lokale mieszkalne, a tym samym, czy został spełniony warunek art. 1 ust. 2 ustawy "przekształceniowej" i nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności". Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przytaczając treść art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej, wskazało, że ustawa ta nie zawiera definicji poszczególnych kategorii budynków i obiektów budowlanych, o których mowa w art. 1 ust. 2. Aby ustalić znaczenie tych pojęć, należy więc sięgnąć do przepisów ustaw odrębnych. W przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy odnieść się do art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (Dz. U. z 2023 r. poz. 682), zgodnie z którym budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Natomiast w przepisach ustaw szczególnych nie ma definicji budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Brak w przepisach prawa wyraźnej definicji "budynku wielorodzinnego" nakazuje przyjąć w ocenie Kolegium, że będzie nim budynek mieszkalny inny niż budynek jednorodzinny. Zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku mieszkalnym - należy przez to rozumieć: a) budynek mieszkalny wielorodzinny, b) budynek mieszkalny jednorodzinny. Żaden przepis ustawy przekształceniowej nie zawiera definicji lokalu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) samodzielne lokale mieszkalne oraz lokale o innym przeznaczeniu "mogą stanowić odrębne nieruchomości". Definicja samodzielnego lokalu mieszkalnego zamieszczona została w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, zgodnie z którym samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, stwierdzające, że dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, nie odnosi się do kwestii własności lokalu, a jedynie stwierdza spełnienie wymogu samodzielności przez lokal w rozumieniu wyznaczonym przez art. 2 ust. 3 tej ustawy. Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej, z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu, jako odrębnej nieruchomości, jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności i jego wpisu do księgi wieczystej. W przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi ustawodawca uzależnia wystąpienie skutków przewidzianych w ustawie przekształceniowej od tego czy, co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy), a nie od posiadania statusu lokali samodzielnych bądź nie. Organ wydający zaświadczenie w trybie przepisów art. 217 kpa i art. 218 kpa nie może dokonywać ocen prawnych, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 kpa, jest niedopuszczalna. Organ nie może dokonywać nowych ustaleń determinujących zakres uprawnień lub obowiązków podmiotów wnioskujących o wydanie zaświadczenia. Nie powinien także rozstrzygać jakichkolwiek kwestii spornych, gdy stwierdzony zostanie brak zgodności między treścią żądania a stanem rzeczy wynikającym z ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie to jest ograniczone do minimum niezbędnego do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie. Następnie Kolegium odniosło się do zarzutu naruszenia art. 153 ppsa, tj. ustalenia czy zostały wykonane wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1380/22 i wskazało, że Sąd ustalił, że z prowadzonej przez organ ewidencji gruntów i budynków wynika, że na przedmiotowym gruncie na dzień 1 stycznia 2019 r. znajdował się budynek o funkcji niemieszkalnej. Potwierdza to także treść działu I-O księgi wieczystej o nr [...] . W kwietniu 2020 r. na wniosek skarżącej zmieniono w ewidencji gruntów funkcję użytkową budynku na mieszkalną, a w maju 2020 r. przeznaczenie budynku (na mieszkalne) zostało zmienione w księdze wieczystej. Na podstawie akt sprawy i wyjaśnień skarżącej Sąd ustalił, że zmiana przeznaczenia budynku położonego przy ul. [...] , na funkcję mieszkaniową została wpisana w ewidencji gruntów i budynków na wniosek skarżącej z 7 lutego 2020 r. w oparciu o decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 11 lutego 2020 r. nr [...] . Prezydent tą decyzją z 11 lutego 2020 r. zmienił bowiem decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującą wykonanie robót budowlanych związanych z remontem i przebudową budynku na cele turystyczne - aparthotel (krótkoterminowy wynajem apartamentów) i zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił skarżącej pozwolenia na "remont kamienicy przy ul. [...] , [...] , dz. nr ew. [...] , obręb [...] Dzielnicy [...] , kat. obiektu budowlanego: XIII - Projekt budowlany - Architektura projekt zamienny". Z treści tej decyzji wynika, że budynek przy ul. [...] posiada funkcję mieszkalną z usługami w parterze. Jak dalej wskazano, z wypisu z kartoteki budynków wynika, że budynek przy ul. [...] jest budynkiem mieszkalnym o pow. [...] m2, w którym brak lokali odrębnych. Ponadto jak podało Kolegium, na podstawie informacji skarżącej Sąd ustalił, że nigdy nie występowała ona o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali, albowiem jej intencją nigdy nie było wyodrębnienia takich lokali. Sąd uznał, że z dokumentów dołączonych do akt sprawy, tj. "danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz na podstawie wpisu w dziale I księgi wieczystej, nie sposób wywieść jednoznacznego wniosku, że budynek przy ul. [...] jest budynkiem wielorodzinnym. Tym samym, brak informacji o liczbie i charakterze lokali znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...] w W., nie może być, na obecnym etapie postępowania, wystarczające dla wydania postanowienia odmawiającego wydanie zaświadczenia. W ocenie Sądu, istotne kwestie związane z ustaleniem kategorii budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. (jednorodzinny czy wielorodzinny), nie zostały w ogóle rozważone, co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnej odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości". W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że "Ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego, które poprzedza wydanie zaświadczenia, nie wyłącza jednak konieczności badania w określonych ramach dowodowych, także i innej dokumentacji, w tym dokumentacji architektoniczno-budowlanej czy też dokumentacji pozyskanej w wyniku oględzin". Konkludując, Sąd zalecił organowi ponownie rozpoznającemu sprawę, aby wziął "pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu i w pierwszej kolejności ustali kategorię budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. (jednorodzinny czy wielorodzinny) i dopiero na tej podstawie oceni czy spełnione zostały przesłanki wynikające z ustawy przekształceniowej, niezbędne do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności". Kolegium wskazało, że wykonując wytyczne Sądu, organ I instancji pozyskał dodatkowe dokumenty, tj. pismo Urzędu m.st. Warszawy Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z 29 maja 2023 r., w którym Naczelnik Wydziału poinformował, że "zgodnie z posiadaną dokumentacją ww. budynek ma kategorię obiektu budowlanego: XIII - pozostałe budynki mieszkalne", załączając do pisma kopię decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 11 lutego 2020 r. oraz fragment projektu budowlanego zamiennego. Z projektu budowlanego zamiennego, pkt 5 "Projektowany zakres prac" wynika, że celem projektu budowlanego z 2013 r. była zmiana sposobu użytkowania z budynku mieszkalnego na budynek hotelowy. Inwestor zrezygnował ze zmiany sposobu użytkowania i chce pozostawić budynek jako budynek mieszkalny - projekt zamienny pozostawia dotychczasową funkcję budynku. Według projektu budowlanego zamiennego w budynku zlokalizowane są 2 lokale usługowe na parterze i w piwnicy budynku oraz lokale mieszkalne na 1 i 2 piętrze oraz na poddaszu. Projektant stwierdził, że "Inwestor rezygnuje ze zmiany sposobu użytkowania budynku pozostając przy obecnej funkcji budynku – mieszkalnej z usługami w parterze". W oparciu o dotychczas zebraną dokumentację, jak również informacje pozyskane w trakcie ponownego postępowania wyjaśniającego, w związku z wydanym w sprawie wyrokiem, Kolegium stwierdziło, że budynek przy ul. [...] w W. stanowił budynek mieszkalny wielorodzinny. Zatem w ocenie Kolegium wykonana została jedyna wytyczna Sądu, tj. pozyskano dokumenty i ustalono, że budynek mieszkalny przy ul. [...] w W. nie był budynkiem jednorodzinnym, a wielorodzinnym, a zatem nie doszło zdaniem Kolegium do naruszenia art. 153 ppsa. Ustalenie, że posadowiony na gruncie budynek nie stanowił budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a wielorodzinny obliguje organy rozpoznające wniosek o wydanie zaświadczenia do ustalenia, zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej, czy co najmniej połowę liczby lokali w budynku przy ul. [...] w W,, stanowiły na dzień 1 stycznia 2019 r. lokale mieszkalne. Z będących w dyspozycji organu I instancji danych (kartoteka lokalu) nie wynika ile w budynku w dniu 1 stycznia 2019 r. było lokali mieszkalnych, a ile niemieszkalnych. Informacji tej nie ma również w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Dane o liczbie lokali mieszkalnych i niemieszkalnych w budynku przy ul. [...] w W. nie zostały zawarte w załączonej do akt sprawy decyzji Prezydenta z 11 lutego 2020 r., jak również decyzji [...] dla m.st. Warszawy z 22 lipca 2020 r. nr [...] . Funkcja lokali, wg stanu na dzień 1 stycznia 2019 r., znajdujących się w budynku przy ul. [...] , nie wynika z danych i zasobów będących w posiadaniu Prezydenta m.st. Warszawy. W ocenie Kolegium, ustalenie dokonane przez organ I instancji dotyczące faktycznego sposobu wykorzystywania pozostałych lokali niewyodrębnionych wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające nie może bowiem służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. Kolegium podkreśliło, że skoro w budynku przy ul. [...] w W. dopuszczono przeznaczenie usługowe, a z dokumentacji będącej w posiadaniu organu nie wynika niespornie jaka ilość lokali została przeznaczona na te cele, to ustalenie przesłanki z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej nie było możliwe do potwierdzenia. Z tym postanowieniem Kolegium nie zgodziła się J. K. i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez pominięcie oceny prawnej i wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 1380/22), który uchylił orzeczenie organów pierwszej i drugiej instancji w niniejszej sprawie; b) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 218 kpa w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, przez zaniechanie badania pełnej dokumentacji znajdującej się w posiadaniu organu, w tym dokumentacji architektoniczno-budowlanej w celu ustalenia prawidłowej kwalifikacji budynku stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej przez przyjęcie, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nie doszło do przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu położonego w W. przy ul. [...] , stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] , dla której Sąd Rejonowy dla W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...] , wobec braku informacji w stosownych rejestrach o liczbie i funkcji lokali znajdujących się w budynku, w tym braku informacji o wydaniu zaświadczenia stwierdzającego, że lokale mają charakter samodzielnych lokali mieszkalnych (art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali). Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego ten akt postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z 28 czerwca 2022 r. oraz zobowiązanie Prezydenta m.st. Warszawy do wydania w określonym przez Sąd terminie zaświadczenia w trybie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wydane w sprawie postanowienia naruszają zasadę mocy wiążącej prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w stosunku do orzeczeń organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie. Organ co prawda wyjaśnił, zgodnie z wytycznymi WSA, że na nieruchomości posadowiony jest budynek wielomieszkaniowy, jednak nie dokonał "w koniecznym zakresie" wnikliwego badania dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu, co powinien był zrobić zgodnie z wytycznymi Sądu. Sąd wyraźnie bowiem wskazał, że: "Ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego, które poprzedza wydanie zaświadczenia, nie wyłącza jednak konieczności badania w określonych ramach dowodowych, także i innej dokumentacji, w tym dokumentacji architektoniczno-budowlanej czy też dokumentacji pozyskanej w wyniku oględzin.". Tymczasem organy posłużyły się dokumentacją architektoniczno-budowlaną wyłącznie po to, aby stwierdzić wielomieszkaniowy charakter budynku, co od początku było okolicznością niesporną. W tym miejscu skarżąca wskazała na nieporozumienie co do ustaleń dotyczących powierzchni budynku. Podała, że WSA (a za nim SKO) pomyłkowo wskazał, że powierzchnia budynku wynosi [...] m2, podczas gdy z kartoteki budynków wynika, że [...] m2 nie dotyczy powierzchni budynku, ale powierzchni zabudowy, która w tym przypadku jest równa powierzchni działki ewidencyjnej gruntu (por. wypis z rejestru gruntów). Natomiast zgodnie z projektem budowlanym zamiennym zatwierdzonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 11 lutego 2020 r. nr [...] , na który to dokument powołują się organy orzekające, powierzchnia użytkowa budynku wynosi [...] m2. Następnie skarżąca wskazała, że powołana decyzja Prezydenta m.st. Warszawy o zezwoleniu na budowę wskazuje expressis verbis mieszkalną funkcję kamienicy z usługami w parterze, a z załączonej do akt inwentaryzacji (część projektu budowlanego zamiennego) wynika, że powierzchnia użytkowa parteru stanowi [...] powierzchni czterokondygnacyjnego budynku. Zatem dokumenty znajdujące się w posiadu organu potwierdzają jednoznacznie, że funkcja usługowa zajmuje nie więcej niż [...] powierzchni budynku. Pozostała część budynku przeznaczona jest na cele mieszkaniowe. Z inwentaryzacji lokali w budynku, która jest integralną częścią projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. W. nr [...] o pozwoleniu na budowę wynika, że w budynku znajdują się dwa lokale usługowe w parterze oraz siedem lokali mieszkalnych. Nadto dokumentacja architektoniczno-budowlana jednoznacznie wskazuje na mieszkalną funkcję czterokondygnacyjnego budynku z usługami w parterze, w którym ponad 50% lokali ma charakter mieszkalny. Skarżąca wskazała, że przepisy Prawa budowlanego stanowią, że dom wielorodzinny charakteryzuje się tym, że można w nim wydzielić więcej niż dwa lokale mieszkalne (a contrario - art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego). Definicja lokalu mieszkalnego ma ściśle architektoniczny charakter, a zatem organy orzekające dysponują pełną wiedzą o liczbie lokali mieszkalnych i lokali usługowych w budynku na podstawie inwentaryzacji będącej częścią projektu budowlanego zastępczego zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 11 lutego 2020 r. Jak twierdzi skarżąca, z tego dokumentu wynika, że budynek składa się z czterech kondygnacji, w tym na parterze znajdują się dwa lokale usługowe, a pozostałe kondygnacje mieszczą siedem lokali mieszkalnych. Zatem, zdaniem skarżącej, budynek spełnia wymogi przepisu art. 1 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej, a w związku z tym organ pierwszej instancji powinien wydać skarżącej zaświadczenie, od którego zależy wpisane jej jako właścicielki przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Rozpoznając niniejszą sprawę po raz drugi i koncentrując się na przesłankach istotnych dla jej rozstrzygnięcia z uwagi na wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1380/22 uchylającym dwa poprzednio wydane w sprawie postanowienia, wskazać należy, że kluczowy w niniejszej sprawie jest przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 tej ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. W rozpoznawanej sprawie organy, ponownie rozpoznając wniosek, nie sprostały w pełni wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku Sądu z dnia 14 września 2022 r. Organ pierwszej instancji nie dokonał wnikliwej i rzetelnej analizy i oceny pełnej dokumentacji będącej w jego posiadaniu. Wbrew stwierdzeniu Kolegium, ustalenie kategorii budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] , tj. czy budynek był budynkiem jednorodzinnym czy wielorodzinnym, nie było jedyną wytyczną Sądu. Sąd w wyroku z dnia 14 września 2022 r. – na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca – wyraźnie wskazał, że postępowanie musi być "w koniecznym zakresie" przeprowadzone wnikliwie, a ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego nie wyłącza konieczności badania w określonych ramach dowodowych, także innej dokumentacji, w tym dokumentacji architektoniczno-budowlanej "czy też dokumentacji pozyskanej w wyniku oględzin". Zatem zadaniem organu ponownie orzekającego w sprawie było w pierwszej kolejności ustalenie czy budynek mieszkalny jest budynkiem jednorodzinnym czy wielorodzinnym, a następnie po ustaleniu kategorii budynku, organ miał za zadanie dokonać zbadania także innej dokumentacji będącej w jego posiadaniu, w tym dokumentacji architektoniczno-budowlanej i dokumentacji pozyskanej z oględzin budynku, czy grunt pozostający dotychczas w użytkowaniu wieczystym skarżącej kwalifikuje się jako grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2023 r. poz. 904 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa przekształceniowa". Tymczasem organy ponownie rozpoznając sprawę poprzestały jedynie na ustaleniu, że przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Ustalenie, że posadowiony na gruncie budynek jest budynkiem wielorodzinnym obligowało organy do ustalenia, zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej, czy co najmniej połowę liczby lokali w budynku stanowiły - na dzień 1 stycznia 2019 r. - lokale mieszkalne. Kolegium powołując się na projekt budowlany zamienny z listopada 2019 r. wskazało, że w budynku zlokalizowane są 2 lokale usługowe na parterze i w piwnicy budynku oraz lokale mieszkalne na 1 i 2 piętrze i na poddaszu. Jak wskazało Kolegium, z będących w dyspozycji organu I instancji danych, tj. kartoteki lokalu, nie wynika ile w budynku w dniu 1 stycznia 2019 r. było lokali mieszkalnych, a ile niemieszkalnych. Informacji tej nie ma również w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Dane o liczbie lokali mieszkalnych i niemieszkalnych w budynku przy ul. [...] w W. nie zostały zawarte w załączonej do akt sprawy decyzji Prezydenta z 11 lutego 2020 r., jak również decyzji [...] dla m.st. Warszawy z 22 lipca 2020 r. Skarżąca zaś przez cały tok postępowania administracyjnego i w skardze twierdzi – powołując się na inwentaryzację lokali w budynku, która jest integralną częścią projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 11 lutego 2020 r. – że z inwentaryzacji tej wynika, że w budynku znajdują się 2 lokale usługowe na parterze oraz 7 lokali mieszkalnych oraz że z inwentaryzacji (część projektu budowlanego zamiennego) wynika, że powierzchnia użytkowa parteru stanowi [...] powierzchni czterokondygnacyjnego budynku oraz że funkcja usługowa zajmuje nie więcej niż [...] powierzchni budynku, a pozostała część budynku przeznaczona jest na cele mieszkaniowe. Nadto, że dokumentacja architektoniczno-budowlana jednoznacznie wskazuje na mieszkalną funkcję czterokondygnacyjnego budynku z usługami w parterze, w którym ponad 50% lokali ma charakter mieszkalny. Tych twierdzeń skarżącej organy orzekające w sprawie nie zweryfikowały, co będą zobowiązane dokonać przy ponownym rozpoznawaniu wniosku o wydanie zaświadczenia. W tej sytuacji organ zobowiązany będzie poddać gruntownej analizie załącznik graficzny do decyzji Prezydenta z 11 lutego 2020 r., wraz z jego opisem i dokonać jego wnikliwej i rzetelnej oceny pod kątem ustalenia liczby lokali usługowych i liczby lokali mieszkalnych. Nadto Sąd zwraca uwagę, że w aktach brak jest "Projektu Budowlanego z 2013 r.", o którym mowa w pkt 5 projektu budowlanego zamiennego z listopada 2020 r. Z akt sprawy nie wynika, aby organ jego treść w ogóle poddawał analizie - na potrzeby niniejszego postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - pod kątem ustalenia ile w budynku jest lokali usługowych a ile lokali mieszkalnych – a co również będzie organ zobowiązany dokonać przy ponownym rozpoznawaniu wniosku, bo być może z jego treści będzie wynikał stosunek lokali mieszkalnych do użytkowych. Nadto również brak jest w aktach sprawy całego projektu budowlanego zamiennego z listopada 2019 r. W aktach znajdują się tylko dwie jego strony – strona tytułowa i strona nr 7 (s. 157 i 156 akt administracyjnych). Wobec tego organ zobowiązany będzie dołączyć do akt sprawy - nie tylko projekt budowlany z 2013 r. - ale również cały projekt zamienny z listopada 2019 r. i dokonać jego analizy pod kątem ustalenia ile w budynku jest lokali usługowych a ile lokali mieszkalnych. Ponowne rozpoznanie wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia będzie wymagało od organu uwzględnienia kompleksowej dokumentacji sprawy, a także dokumentacji pozyskanej w wyniku oględzin wszystkich lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w W., które organ zobowiązany jest przeprowadzić zgodnie ze wskazaniem zawartym w wyroku Sądu z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1380/22, w którym Sąd wskazał na konieczność badania także i innej dokumentacji, w tym "też dokumentacji pozyskanej w wyniku oględzin". Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, z dniem 1 stycznia 2019 r., z mocy prawa, dokonuje się przekształcenie w prawo własności dotychczasowego użytkowania wieczystego gruntów zdefiniowanych w ustępie drugim tego przepisu, jako grunty zabudowane na cele mieszkaniowe. Dla ujawnienia w księdze wieczystej i ewidencji gruntów i budynków nowego, powstałego z mocy prawa stanu prawnego tych gruntów, niezbędny jest dokument wydany przez właściwy organ określony w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy przekształceniowej, nazwany w ustawie zaświadczeniem. Jak z powyższego wynika, rola właściwych organów sprowadzona jest do potwierdzenia zdarzenia następującego z mocy ustawy przekształceniowej w stosunku do ściśle określonej kategorii gruntów. W przypadku gruntu odpowiadającego definicji gruntu zabudowanego pozostającego do dnia 1 stycznia 2019 r. w użytkowaniu wieczystym, potwierdzenie takie powinno zostać wydane, gdyż kwestia przekształcenia nie podlega ocenie organu. Forma potwierdzenia przekształcenia wybrana przez ustawodawcę jest formą znaną w procedurze administracyjnej. "Zaświadczenie", o którym mowa w art. 217-220 kpa w doktrynie scharakteryzowano jako "przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ, na żądanie zainteresowanej osoby" (B. Adamiak, G. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 689). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w wymienionych przepisach działu VII kpa. Zauważyć jednak trzeba, że ustawodawca w ustawie przekształceniowej, wybierając formę dokumentu potwierdzającego przekształcenie prawa do gruntu jako zaświadczenie, dokonał odrębnych regulacji proceduralnych, niepokrywających się w pełni z regulacjami zawartymi w art. 217 § 1 i 3 kpa. Zaświadczenie, o którym mowa w przepisach postępowania administracyjnego wydawane jest na żądanie osoby, bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni. Tymczasem w ustawie przekształceniowej zaświadczenie wydaje się przede wszystkim z urzędu, nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia (art. 4 ust. 2 pkt 1). W przypadku, gdy organ nie wyda zaświadczenia z urzędu, powinien dokonać tego na wniosek właściciela nieruchomości w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Wydaje je także albo na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu - w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 4 ust. 2 pkt 2, 3 i ust. 2a ustawy przekształceniowej). Celem zaświadczenia, o którym mowa w przepisach postępowania administracyjnego jest urzędowe poświadczenie tego, co jest organowi wiadome i sprowadza się do opisu sytuacji (faktycznej lub prawnej). Natomiast celem zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej jest potwierdzenie zaistnienia z mocy prawa nowego stanu prawnego, co odpowiada w rzeczywistości aktowi o charakterze deklaratoryjnym. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy przekształceniowej (druk nr [...] 3, kadencja VIII) ustawodawca świadomie zrezygnował z potwierdzania przekształcenia decyzją administracyjną stwierdzając, że "w przypadku współużytkowania wieczystego odwołanie chociaż jednego ze współuprawnionych od decyzji zniweczyłoby cel przekształcenia z mocy prawa, którym jest eliminowanie obecnie występujących problemów z przekształcaniem praw we wspólnotach mieszkaniowych". Dlatego "organy reprezentujące dotychczasowego właściciela nieruchomości, a więc te same, które są obecnie właściwe do pobierania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego i dokonywania aktualizacji tych opłat, będą wydawały z urzędu zaświadczenia potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tego gruntu". Bez względu na wskazaną specyfikę postępowania zmierzającego do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art 4 ust. 2 pkt 2, 3 i ust. 2a ustawy przekształceniowej, w związku z przyjętą przez ustawodawcę formą dokumentu wydawanego w trybie art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, jego wydanie poprzedza postępowanie uproszczone, ograniczone do zbadania treści danych będących w posiadaniu organu. Jak stwierdza się we wskazanym uzasadnieniu projektu ustawy "celem zaświadczenia będzie potwierdzenie faktu jedynie zmiany rodzaju prawa do gruntu, która nastąpiła z mocy prawa". W art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej określono zakres przedmiotowy aktu przez zdefiniowanie pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe". Ponownie odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy wskazać można, że celem projektodawców było, by ustawa dotyczyła gruntów zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (zamiennie nazywanymi w uzasadnieniu wielolokalowymi), w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Wyjaśniono nadto, że "przyjęcie przesłanki zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne oznacza, że przekształcenie będzie następowało również w przypadku, gdy budynki te będą wykorzystywane, zgodnie z przeznaczeniem, w części na cele inne niż mieszkalne. Decydujące znaczenie będzie miała przeważająca funkcja mieszkalna budynku. Takie okoliczności nie powinny wyłączać możliwości przekształcenia prawa, gdyż nie niweczą podstawowej funkcji mieszkalnej budynku, a tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli. Proponowana konstrukcja art. 1 ust. 2 projektu pozwoli zatem na objęcie projektowanymi przepisami gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (wielolokalowymi) o funkcji mieszanej, np. dominująca mieszkaniowa, dodatkowa - usługowa. Jak wynika z praktyki powszechne jest - szczególnie w dużych miastach - sytuowanie lokali handlowych i usługowych na parterze budynków mieszkalnych. Zakłada się, że w takich przypadkach wszyscy właściciele lokali w budynku (zarówno mieszkalnych, jak i usługowych) uzyskają udział we własności gruntu w zamian za dotychczasowy udział w użytkowaniu wieczystym. Przekształcenie prawa tylko na rzecz właścicieli lokali mieszkalnych nie byłoby możliwe z uwagi na systemową zasadę, zgodnie z którą użytkowanie wieczyste nie może istnieć na gruncie stanowiącym przedmiot współwłasności publicznej i prywatnej. Rozwiązanie takie uwzględnia również specyfikę rozporządzania rzeczą wspólną.". Jak z powyższego wynika, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powiązane zostało z charakterem obiektów usytuowanych na gruncie. Zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności powinno zostać wydane, jeżeli brak jest wątpliwości czy to prawnych, czy faktycznych co do tego, że jest to grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu powołanej ustawy, a więc zabudowany obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. W takiej sytuacji organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazuje się wprost - "gdy organ uzna, że grunt nie kwalifikuje się pod reżim prawny przepisu art. 1, nie spełnia przesłanek ustawowych przekształcenia". Ustawa przekształceniowa nie zawiera odwołania do ewidencji gruntów i budynków, jako do wyłącznego źródła, które pozwala na odpowiednie zakwalifikowanie danego obiektu znajdującego się na gruncie objętym przekształceniem. Określa się natomiast, że ewidencja gruntów, jak też księgi wieczyste służą organowi do oznaczenia nieruchomości gruntowej i lokalowej, które to dane powinno zawierać zaświadczenie (art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej). W świetle powyższego wpis do ewidencji gruntów i budynków nie pełni na gruncie ustawy przekształceniowej dominującej, a tym bardziej wyłącznej roli źródła informacji. Zatem organ nie jest zwolniony z obowiązku potwierdzenia skutku następującego z mocy prawa przy spełnieniu się określonych okoliczności faktycznych i prawnych, które nie wynikają wprost z wpisu do ewidencji gruntów i budynków, lecz można je wywieść z innych, pozostających w dyspozycji organu dokumentów. Wydający zaświadczenie organ powinien zatem dążyć do potwierdzenia przesłanek przedmiotowych zawartych w art. 1 ust. 2 analizowanej ustawy z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w jego posiadaniu. Sąd orzekający w sprawie w pełni aprobuje dotychczasowe stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym organ wydający zaświadczenie w trybie przepisów art. 217 i art. 218 kpa nie może dokonywać ocen prawnych, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 kpa, jest niedopuszczalna. Organ nie może dokonywać nowych ustaleń determinujących zakres uprawnień lub obowiązków podmiotów wnioskujących o wydanie zaświadczenia. Nie powinien także rozstrzygać jakichkolwiek kwestii spornych, gdy stwierdzony zostanie brak zgodności między treścią żądania a stanem rzeczy wynikającym z ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie to jest ograniczone do minimum niezbędnego do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie. W rozpoznawanej sprawie wymagana dla przekształcenia przesłanka wynikającego z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne oznacza, że przekształcenie następuje również w przypadku, gdy budynki te będą wykorzystywane, zgodnie z przeznaczeniem, w części na cele inne niż mieszkalne. Mogą to być zatem także budynki, w których występuje funkcja handlowo-usługowa. Decydujące znaczenie będzie miała liczba lokali mieszkalnych w budynku, która musi być przeważająca. Weryfikacja w postaci wyliczenia łącznej liczby lokali usługowych i lokali mieszkalnych umożliwiająca sprawdzenie czy został spełniony warunek definiujący grunt jako zabudowany na cele mieszkaniowe nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zdaniem Sądu, weryfikacja funkcji budynku dokonywana na podstawie posiadanych przez organ danych, stanowi akt wiedzy i nie przekracza kompetencji organu w procedurze wydawania zaświadczenia. Liczba i charakter lokali znajdujących się w obiekcie nie jest kwestią prawa, lecz faktu. Dane te powinny wynikają z kartoteki budynku i kartoteki lokali, a więc z dokumentów będących w posiadaniu organu. Stworzona na potrzeby ustawy przekształceniowej definicja "gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe" nie wyklucza pełnienia przez posadowiony na nim budynek jednocześnie dwóch funkcji: mieszkalnej i usługowej czy handlowej. Istotna jest tu wyłącznie liczba poszczególnych rodzajów lokali (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt I OSK 181/20 – dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy zarzuty skargi okazały się zasadne. Organy orzekające w sprawie nie dokonały bowiem pełnego rozpoznania sprawy, nie dokonały gruntownej analizy posiadanych danych, w oparciu o które można by wydać wnioskowane zaświadczenie. Jednocześnie Sąd wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie Prezydenta m.st. Warszawy do wydania w określonym przez Sąd terminie zaświadczenia w trybie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej. Przesłanka charakteru sprawy wyłącza orzekanie sądu administracyjnego w tej sprawie w zakresie zobowiązania organu do wydania zaświadczenia we wskazanym trybie, które pozostaje w wyłącznej dyspozycji organu administracji. Tym samym brak jest podstaw do orzekania o zobowiązaniu organu do wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem skarżącej. Wobec stwierdzenia naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej, a w konsekwencji tego naruszenie art. 217 i art. 218 kpa, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w zw. z art. 210 § 2 tej ustawy. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ponownym postępowaniu, uwzględniając ocenę prawną przepisów, których wykładnię przeprowadził Sąd w powyżej przedstawionych rozważaniach, organ zbada wszystkie posiadane przez siebie dane, w tym również dokumentację pozyskaną w wyniku oględzin lokali w budynku - którą przeprowadzi - pozwalające na stwierdzenie, czy grunt pozostający dotychczas w użytkowaniu wieczystym skarżącej kwalifikuje się jako grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy przekształceniowej.