I SA/Wa 1894/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg Miasta [...] i [...] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargi. Postanowieniem z [...] maja 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] września 2020 r. nr [...] o zwrocie [...] jego podania o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadnione. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wypowiedzeniem z [...] listopada 2018 r., doręczonym [...] grudnia 2018 r., Prezydent [...], wypowiedział użytkownikowi wieczystemu – [...] wysokość dotychczasowej 1% stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 21112/1000000 części w nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], będącej własnością [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu 5-05-02, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], o powierzchni 744 m2, związanego w lokalem nr U2, ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2018 r., a także zaproponował nowy wymiar tej opłaty według stawki wynoszącej 3%. Zmiana stawki procentowej wynikać miała z ustanowienia odrębnej własności lokalu nr [...], który to lokal miał przeznaczenie użytkowe. Kwestionując zasadność wypowiedzenia dotychczasowej stawki, [...]., pismem z [...] stycznia 2019 r., wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o ustalenie, że jest to nieuzasadnione, gdyż nie doszło do trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. Postanowieniem z 30 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej jako: "k.p.a.", orzekło o zwrocie wnioskodawcy podania. W motywach tego rozstrzygnięcia podniesiono, że wskutek zmiany stanu prawnego dokonanej ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309) i braku przepisów przejściowych, samorządowe kolegia odwoławcze nie są już właściwe do rozpatrywania wniosków użytkowników wieczystych złożonych na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) dalej: "u.g.n." - w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019 r. Od dnia 15 sierpnia 2019 r. brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma zaś ten skutek, że właściwym wyłącznie do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek wniosku Rzemieślniczego Domu Towarowego Sp. z o.o., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z 31 maja 2021 r., utrzymało swoje postanowienie w mocy, podtrzymując stanowisko, że po zmianie stanu prawnego nie jest organem właściwym do rozpoznania zasadności wypowiedzenia stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Kolegium omówiło uregulowania dotyczące ustalania i zmiany stawek procentowych obowiązujących po wejściu ww. nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonanej ustawą z 13 czerwca 2019 r. Zwracało przy tym uwagę, że ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, które regulowałyby, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach wszczętych przed datą wejścia w życie nowych przepisów, których przedmiotem jest zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Ich niezamieszczenie winno zatem prowadzić do wniosku, że wolą ustawodawcy było, aby w tych sprawach zastosowanie znalazła zasada bezpośredniego działania nowej ustawy. Zgodnie z nią procedura uregulowana w art. 73 ust. 2 i nast. u.g.n. w nowym brzmieniu ma zastosowanie do wszystkich przypadków zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Jest to celowy zabieg ustawodawcy, który dążył - jak wynika z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 3364) - do skrócenia procedury odwoławczej przez rezygnację z etapu rozpatrzenia sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze. Dlatego też należy uznać, że z dniem jej wejścia w życie, tj. 15 sierpnia 2019 r., wszystkie sprawy rozpatrywane są z uwzględnieniem nowo uchwalonych regulacji. Brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma zatem obecnie ten skutek, że wyłącznie właściwym do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości. To zaś powoduje konieczność zwrotu wniosku na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu przez organ orzekający wszystkich okoliczności sprawy. Ponadto naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270). W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę wniósł również [...] Sp. z o.o. zarzucając mu naruszenie: 1. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w którym wątpliwości co do stosowania normy prawnej zostały rozstrzygnięte na niekorzyść strony; 2. art. 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydaniu zaskarżonego postanowienia zasady rozstrzygania w sposób pogłębiający zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do obowiązującego prawa i bez uwzględnienia zasady pewności stanowionego prawa; 3. art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie możliwości rozpatrzenia wniosku skarżącego przez organ drugiej instancji; 4. art. 78 - 81 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie; 5. art. 66 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie zwrotu wniosku zamiast wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zobowiązanie organu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku z 8 stycznia 2019 r. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej poprzez zmianę stawki procentowej z 1 % na 3%, jest nieuzasadniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skargi są niezasadne, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 31 maja 2021 r. utrzymujące w moce własne postanowienie z 30 września 2020 r. - wydane na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. - w przedmiocie zwrotu podania [...] Sp. z o.o. z 8 stycznia 2019 r. o ustalenie, że podwyższenie stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione. Z akt administracyjnych wynika, że Prezydent [...] wypowiedzeniem z [...] listopada 2018 r. wypowiedział [...] Sp. z o.o. wysokość dotychczasowej 1% stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 21112/1000000 części w nieruchomości gruntowej położonej w [...], będącej własnością [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], o powierzchni 744 m2, związanego w lokalem nr [...], ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2018 r., a także zaproponował nowy wymiar tej opłaty według stawki wynoszącej 3%. Jako podstawę prawną ww. wypowiedzenia wskazano przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do ówczesnego brzmienia ww. przepisów ustawy, które obowiązywało do dnia 14 sierpnia 2019 r., jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosowało się tryb postępowania określony w art. 78-81 (art. 73 ust. 2 u.g.n.). W takiej sytuacji, właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Użytkownik wieczysty mógł wtedy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Natomiast w brzmieniu nadanym przez art. 10 pkt 5 lit. a-b ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, przepis art. 73 ust. 2 u.g.n. przewiduje, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. Nowododany ust. 2d powyższego przepisu stanowi z kolei, że właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Jak wskazuje przy tym doktryna prawa: "Począwszy od 15 sierpnia 2019 r. zarówno właściwy organ, jak i użytkownik wieczysty mogą w oparciu o art. 73 ust. 2 u.g.n. wystąpić do siebie z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego. Tak sformułowany przepis sugeruje, jak się wydaje, konieczność dokonania rokowań, czy też uzgodnień pomiędzy organem i użytkownikiem wieczystym. Jednak procedur dotyczących takich rokowań lub uzgodnień w tym przypadku w ustawie nie określono. Obowiązują bowiem zawarte w dalszych przepisach - art. 73 ust. 2d i 2e u.g.n. - dwumiesięczne terminy na zajęcie pisemnego stanowiska przez właściwy organ oraz przez użytkownika wieczystego (stanowiska te stanowić mają reakcję na wniosek lub wnioski o zmianę celu użytkowania wieczystego). W razie braku zgody stron, wynikającej z takiego stanowiska, wnioskodawca może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości." (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany., opublikowano: LEX/el. 2021). Uwzględniając zatem powyższe, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zgodnie z komentowanym przepisem w jego ówczesnym brzmieniu (do 14 sierpnia 2019 r.), zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości następowała w trybie przewidzianym dla aktualizacji opłaty rocznej (art. 78–81 u.g.n.), tj. z udziałem samorządowego kolegium odwoławczego, którego kompetencją w tego rodzaju sprawach było rozstrzyganie sporów w przedmiocie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, także w formie ugody. Stronie niezadowolonej z orzeczenia kolegium przysługiwał wówczas sprzeciw, a jego złożenie było równoznaczne z przekazaniem sprawy na drogę postepowania sądowego. Orzeczenie kolegium traciło wówczas moc i właściwy sąd rozpatrywał sprawę na nowo. Natomiast w aktualnym stanie prawnym (od 15 sierpnia 2019 r.), zmiana stawki procentowej opłaty rocznej dokonywana w trybie art. 73 u.g.n., jest dokonywana bez wykorzystania tzw. trybu pośredniego (przedsądowego), czyli bez udziału samorządowego kolegium odwoławczego. Ustawodawca przewidział bowiem, że jeżeli strony umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie zgadzają się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawią w tym zakresie stanowiska, są uprawione do wniesienia powództwa do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości (art. 73 ust. 2d i ust. 2e u.g.n.). Powództwo takie dotyczyć może zarówno zmiany umowy w zakresie celu, na jaki nieruchomość oddana jest w wieczyste użytkowanie, jak i ewentualnie dotyczyć może rozwiązania umowy wieczystego użytkowania gruntu (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany., opublikowano: LEX/el. 2021). W niniejszej sprawie faktem jest, że Rzemieślniczy Dom Towarowy Sp. z o.o. złożył w dniu 10 stycznia 2019 r. wniosek o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej 1 % stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i zaproponowanie nowej stawki wynoszącej 3% - jest nieuzasadnione. Przedmiotowy wniosek został złożony pod rządzami przepisów ustawy w brzmieniu sprzed 15 sierpnia 2019 r. - co wówczas uzasadniało podjęcie postępowania przez Kolegium rozstrzygającego zaistniały spór. Niemniej jednak należy zauważyć - jak słusznie podniosło Kolegium - że w ustawie z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca nie zawarł przepisów intertemporalnych odnośnie zastosowania trybu z art. 73 ustawy. Na skutek czego - do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życia ustawy zmieniającej - należy wprost stosować przepisy ustawy w zmienionym brzmieniu, obowiązującym od 15 sierpnia 2019 r. Co do zasady bowiem, milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2006 r., w sprawie K 30/06 OTK-A 2006 nr 10, poz. 149). Natomiast zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal – pod ich rządami – trwają (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 228/18, LEX nr 2511216). Jak natomiast wyjaśniono już powyżej, w nowym stanie prawnym odpadła zupełnie kompetencja ustawowa dla samorządowego kolegium odwoławczego do rozstrzygania sporów wynikłych na tle zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu w związku z trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości. A skoro tak, to zasadnie Kolegium zwróciło wniosek [...] Sp. z o.o. dotyczący żądania rozstrzygnięcia takiego właśnie sporu - ponieważ stosownie do treści art. 66 § 3 k.p.a. w sytuacji, gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Natomiast oczekiwanie, że Kolegium załatwi merytorycznie przedmiotową sprawę jest o tyle niezasadne, iż wydanie przez SKO orzeczenia w niniejszej sprawie skutkowałby koniecznością stwierdzenia jego nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, gdyż nie zostało tu złożone wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, ale oświadczenie o ustaleniu wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i określeniu opłaty rocznej z tego tytułu. W niniejszej sprawie nie zostało więc uruchomione postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a tego rodzaju postępowania dotyczy art. 4 powołanej ustawy. Zatem w przedstawionym stanie sprawy Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.