I SA/Wa 1894/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2022 r. nr DAP-WOSRFR-7280-90/2021/MBs w przedmiocie odmowy ujawnienia decyzji w rejestrze wojewódzkim oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z 23 maja 2022 r. znak DAP-WOSRFR-7280-90/2021/MBs utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z 5 listopada 2021 r. znak [...] o odmowie ujawnienia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. (dalej jako "Kierownik Urzędu Rejonowego") z 12 lutego 1992 r. nr [...] w rejestrze wojewódzkim. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z. S. (dalej jako "skarżący") wnioskiem z 12 grudnia 1990 r. skierowanym do Urzędu Rejonowego w R. wystąpił o przyznanie rekompensaty za mienie nieruchome pozostawione przez S. i W. S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości S. Do wniosku dołączył postanowienia Sądu Rejonowego w K. z 3 października 1990 r. o stwierdzenie nabycia spadku po W. S. (sygn. akt [...]) oraz o stwierdzeniu nabycia spadku po S. S. (sygn. akt [...]). Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z 12 lutego 1992 r. orzekł, że S. i W. S. pozostawili w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. mienie nieruchome w S. koło L., szczegółowo wymienione w pkt 1-4 tej decyzji. Sprawę przyznania rekompensaty za ww. mienie Kierownik Urzędu Rejonowego pozostawił do rozpoznania w odrębnym postępowaniu. Skarżący pismem z 31 grudnia 2008 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. i W. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości S. Wojewoda [...] pismem z 13 listopada 2013 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania treści ww. żądania, tj. czy wnosi o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 12 lutego 1992 r., czy też o dalsze prowadzenie postępowania o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia ww. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący pismem z 22 listopada 2013 r. wniósł o ujawnienie w rejestrze decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 12 lutego 1992 r. W związku z powyższym, zawiadomieniem z 16 grudnia 2013 r. Wojewoda [...] przekazał według właściwości Wojewodzie [...] ww. wniosek skarżącego o ujawnienie w rejestrze decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Wojewoda pismem z 28 stycznia 2014 r. znak: [...] poinformował skarżącego, że nie można dokonać ujawnienia w rejestrze ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, ponieważ w decyzji tej nie została określona wartość pozostawionych nieruchomości. Jednocześnie Wojewoda wezwał skarżącego o doprecyzowanie, czy złożony przez niego wniosek należy traktować jako wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z 24 marca 2017 r. ponowiono ww. zapytanie, jednak skarżący nie udzielił na nie odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 228/20, w wyniku złożonej przez skarżącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązał Wojewodę do rozpatrzenia wniosku skarżącego bądź przez ujawnienie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w rejestrze wojewódzkim, bądź też poprzez wydanie decyzji odmawiającej jej ujawnienia. Wojewoda decyzją z 5 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097), powoływanej dalej jako "ustawa", odmówił skarżącemu ujawnienia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 12 lutego 1992 r. w rejestrze wojewódzkim i wskazał, że decyzja ta orzeka jedynie o tym, jaki majątek pozostawili w związku z wojną poprzednicy prawni skarżącego, nie określa natomiast wysokości rekompensaty za pozostawione mienie. W ocenie Wojewody, brak określenia w decyzji wysokości rekompensaty powoduje, że decyzja ta nie jest decyzją potwierdzająca prawo do rekompensaty w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i wskazał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego, w zestawieniu z operatem i opinią sporządzonymi przez biegłych sądowych w latach 90-tych nadaje się do ujawnienia w rejestrze, w trybie przewidzianym w art. 7 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy. Minister decyzją z 23 maja 2022 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 5 listopada 2021 r. i wskazał, że ustawa przewiduje dwa tryby postępowania, w zależności od tego, czy strona lub jej poprzednik prawny realizowali prawo do rekompensaty. W przypadku, gdy nastąpiła realizacja tego prawa, osoba zainteresowana przyznaniem rekompensaty powinna złożyć wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty (art. 5 ust. 1). Natomiast, gdy dana osoba posiada zaświadczenie lub decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty, ale prawo to nie było realizowane, złożyć należy wniosek o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty (art. 7 ust. 3). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie skarżący wnioskiem z 12 grudnia 1990 r. wystąpił o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione przez jego spadkodawców poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek ten ponowił pismem z 31 grudnia 2018 r. Aktualnie wniosek o przyznanie rekompensaty za przedmiotowe mienie, złożony w trybie art. 5 ust. 1 ustawy, jest rozpatrywany przez Wojewodę [...]. Niezależnie od powyższego skarżący pismem z 22 listopada 2013 r. wniósł o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 12 lutego 1992 r., zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy. Jak wynika z treści ww. decyzji wydanej w sprawie "ustalenia mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa i przyznania rekompensaty za to mienie", Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł, że poprzednicy prawni skarżącego pozostawili w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. mienie nieruchome w S. szczegółowo określone w treści decyzji. Jednocześnie w decyzji tej zawarto sformułowanie, że sprawę przyznania rekompensaty za mienie pozostawiono do rozpoznania w odrębnym postępowaniu. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Minister zauważył, że zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy na decyzji lub zaświadczeniu, o których mowa w ust. 3, wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz o wysokości rekompensaty, określonej zgodnie z art. 13. Organ przytoczył następnie treść art. 13 ustawy, która wskazuje, w jakich formach nastąpić może realizacja tego prawa, a z których to from wnioskować można, że zaświadczenie, czy też decyzja, na podstawie której strona żąda ujawnienia prawa do rekompensaty w rejestrze wojewódzkim, musi określać wartość pozostawionej nieruchomości. Tylko bowiem w takim przypadku jest możliwe określenie wysokości rekompensaty i umieszczenia na ww. dokumentach stosownych adnotacji, zgodnie z art. 7 ust. 4 w zw. art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Oznacza to, że wskazana przez skarżącego decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego nie może stanowić podstawy do ujawnienia prawa do rekompensaty w rejestrze wojewódzkim, na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy, bowiem nie określa ona wartości pozostawionej nieruchomości. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając organowi naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 7 w zw. z art. 13 i art. 19 ustawy przez błędną jego wykładnię, poprzez przyjęcie, że zaświadczenie, czy też decyzja, na podstawie której strona żąda ujawnienia prawa do rekompensaty w rejestrze wojewódzkim musi określać wartość pozostawionej nieruchomości, gdyż tylko w takim przypadku jest możliwe określenie wysokości rekompensaty i umieszczenia na wymienionych dokumentach stosownych adnotacji, w sytuacji gdy przepisy nie wprowadzają wymogu, aby określały one wysokość rekompensaty, zaś poczynienie adnotacji określonej w art. 7 ust. 4 ustawy jest możliwe na podstawie przedłożonego przez skarżącego operatu, 2) prawa materialnego tj. art. 7 w zw. z art. 5 ustawy przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że ujawnieniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w rejestrze stoi na przeszkodzie toczące się przed Wojewodą [...] postępowanie w trybie z art. 5 ust. 1 ustawy, w sytuacji gdy możliwość ta odpada dopiero w sytuacji uprawnienia do ujawnienia decyzji w rejestrze w trybie z art. 7 ust. 3 ustawy, które organy obu instancji kwestionują; 3) przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, tj. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez przerzucanie na stronę skutków ewentualnych błędów spowodowanych przez pracowników organu administracji, czy też skutków błędów i uchybień popełnionych przez ustawodawcę, takich jak uchwalanie niejasnych przepisów. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że z art. 7, art. 13 i art. 19 ustawy, ani z żadnych innych przepisów tej ustawy nie wynika wymóg, by zaświadczenie lub decyzja potwierdzająca prawo do rekompensaty zawierały określenie jej wysokość, wynika zaś wymóg zmieszczenia na nich przez Wojewodę prowadzącego rejestr odpowiedniej adnotacji, co nie jest równoznaczne. Odmowa ujawnienia decyzji w rejestrze z tego powodu jest więc nieuprawniona. Artykuł 13 ustawy wymienia formy realizacji prawa do rekompensaty, a nie elementy decyzji, czy zaświadczenia, która ma zostać ujawniona w rejestrze. Przyjęcie, że zaświadczenie czy też decyzja, na podstawie której strona żąda ujawnienia prawa do rekompensaty w rejestrze wojewódzkim prawa do rekompensaty w rejestrze wojewódzkim musi określać wartość pozostawionej nieruchomości, gdyż tylko w takim przypadku jest możliwe określenie wysokości rekompensaty i umieszczenia na wymienionych dokumentach stosownych adnotacji, jest niekonstytucyjną i sprzeczną z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego wykładnią rozszerzającą na niekorzyść strony, tym bardziej, że poczynienie adnotacji określonej w art. 7 ust. 4 ustawy w niniejszej sprawie jest możliwe na podstawie przedłożonego przez skarżącego operatu z 1990 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy, który stanowił materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji, osoby, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję, lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał zaświadczenie lub decyzję, z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1. W przypadku wyboru świadczenia pieniężnego realizowanego w formie przelewu osoba uprawniona wskazuje numer rachunku bankowego. Z kolei art. 7 ust. 4 ustawy stanowi, że na decyzji lub zaświadczeniu, o których mowa w ust. 3, wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz o wysokości rekompensaty, określonej zgodnie z art. 13. W myśl natomiast art. 13 ust. 1 ustawy, prawo do rekompensaty jest realizowane w jednej z następujących form: 1) zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na poczet: a) ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo b) ceny sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przysługującego Skarbowi Państwa, albo c) opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa i ceny sprzedaży położonych na nich budynków oraz innych urządzeń lub lokali, albo d) opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, o którym mowa w przepisach odrębnych albo 2) świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego, o którym mowa w art. 16. Zgodnie z kolei z ust. 2 art. 13 ustawy, zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20% wartości tych nieruchomości. Wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20% wartości pozostawionych nieruchomości. W ocenie Sądu, powyższe wskazuje, że fundamentalną zasadą przyjętą w omawianym akcie prawnym jest prawo do uzyskania przez osoby uprawnione, rekompensaty w wysokości równej 20% wartości pozostawionych nieruchomości (czy to w formie zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych na poczet praw do nieruchomości nabytych na terenie Polski w obecnych granicach, czy też w formie świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego). Artykuł 7 ust. 3 ustawy dotyczy zatem tylko tych osób, które posiadają zaświadczenie lub decyzję potwierdzające prawo do rekompensaty, wskazujące na wartość pozostawionej nieruchomości i nie zrealizowały swego uprawnienia. Uprawnieniu wskazanych osób odpowiada z kolei obowiązek organu ujawnienia w rejestrze jedynie wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, skoro prawo to zostało już wcześniej ustalone. W takim przypadku organ dokonuje ujawnienia w powyższym rejestrze wskazanej we wniosku formy realizacji prawa niejako automatycznie, bez potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego obejmującego ustalenie osoby uprawnionej, wartości nieruchomości pozostawionej poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, czy też wartości nabytego mienia, a następnie wylicza wysokość rekompensaty zgodnie z zasadami określonymi w art. 13 ustawy i zamieszcza na decyzji lub zaświadczeniu adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty i wysokości tej rekompensaty (art. 7 ust. 4 ustawy). Powołane regulacje znajdą więc zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy wnioskodawca posiada i przedkłada organowi zaświadczenie lub decyzję potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów. Dokument ten musi określać aktualną wartość nabytych uprzednio praw do nieruchomości (jeśli miało to miejsce), jak też wartość nieruchomości pozostawionej. Wartość ta pozwala bowiem organowi prowadzącemu postępowanie ustalić, czy np. wartość nabytej nieruchomości odpowiada w pełni kwocie, do której osoby uprawnione mogą obecnie realizować uprawnienia, a w konsekwencji potwierdzić lub odmówić przyznania wnioskowanego uprawnienia. Zatem tylko spełnienie powyższych wymogów poprzez przedłożone organowi dokumenty, umożliwia określenie wysokości rekompensaty i umieszczenie na tych dokumentach stosownych adnotacji, o których mowa art. 7 ust. 4 w związku z art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy. W niniejszej sprawie, składając do Wojewody wniosek w trybie art. 7 ust. 3 ustawy, o dokonanie ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, skarżący przedłożył decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z 12 lutego 1992 r., w której orzeczono, że S. i W. S. pozostawili w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. mienie nieruchome w S. koło L., szczegółowo wymienione w pkt 1-4 tej decyzji. W decyzji tej wskazano następnie, że sprawa przyznania rekompensaty za ww. mienie pozostaje do rozpoznania w odrębnym postępowaniu. Jak trafnie uznały organy orzekające w sprawie, przedmiotowa decyzja w żaden sposób nie potwierdza prawa do rekompensaty. Stwierdza ona bowiem jedynie, jakie składniki majątkowe pozostawili poprzednicy prawni skarżącego na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja ta nie określa natomiast ani wartości pozostawionych nieruchomości, ani też nie wskazuje, czy osoby nią objęte otrzymały własność lub użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa na obecnym terenie Polski, a jeśli tak, jaka była jej wartość (jeśli oczywiście okoliczność taka miała miejsce). Powyższe jest o tyle istotne, że decyzja przedłożona przez skarżącego wydana została na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), zgodnie z którym na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo mają otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość mienia nieruchomego pozostawionego za granicą. Z przepisu tego wprost wynika zatem, że decyzja ta winna określać wartość mienia nieruchomego pozostawionego za granicą (tylko to bowiem pozwalało na ewentualne zaliczenie tej wartości na poczet praw, o których mowa w początkowej części ww. przepisu). Tę jednak kwestię ("sprawę przyznania rekompensaty") pozostawiono w omawianej decyzji do określenia w odrębnym postępowaniu. Podkreślić jeszcze raz należy, że zgodnie z niebudzącą wątpliwości treścią art. 7 ust. 3 i ust. 4 ustawy, wartość nieruchomości pozostawionej, jak też ewentualna wartość nabytych uprzednio praw do nieruchomości na obecnym terenie Rzeczypospolitej Polskiej musi zostać określona w samym zaświadczeniu lub decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty wydanych na podstawie odrębnych przepisów. Powyższego wymogu ustawowego przedłożony przez skarżącego dokument nie spełnia. Braku tego nie sanuje też podnoszona przez skarżącego w toku postępowania okoliczność, że wartość nieruchomości pozostawionej potwierdza operat i opinia sporządzone przez biegłych sądowych w latach 90-tych. Organy ujawniające w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy, wybraną formę realizacji prawa do rekompensaty nie są bowiem uprawnione do dokonywania oceny takiego dokumentu. Czynność ujawnienia w rejestrze, jak już wskazano powyżej, ma bowiem charakter niejako automatyczny, bez potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego obejmującego m.in. wartość nieruchomości pozostawionej. Wobec powyższego uznać trzeba, że przy wydawaniu zaskarżonych decyzji organy nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego (tj. art. 7 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy). Sąd nie dopatrzył się również podniesionego w skardze naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 K.p.a. Analiza zebranego materiału dowodowego potwierdza, że organy podjęły przy rozpoznawaniu sprawy wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia, czy spełnione zostały przewidziane w art. 7 ust. 3 i ust. 4 ustawy przesłanki uprawniające do wydania decyzji o ujawnieniu w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Zdaniem Sądu, przeprowadzona przez organy ocena zebranej dokumentacji nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto kwestionowane w skardze rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji skarżącego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), orzekł jak w sentencji.