I SA/Wa 1895/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi B. S. i A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto L. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w L., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa w/w nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto L. własności w/w nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta L. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury ustalił, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z której wyodrębniono działkę nr [...] byli B. S. i A. S. Ulica [...] została na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) zaliczona do kategorii dróg lokalnych. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] października 2009 r. wskazał na brak stosownych materiałów graficznych wskazujących na przebieg ulicy [...] przez sporną nieruchomość i jednoznacznie obrazujących zakres jej zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. Prezydent Miasta L. w piśmie z dnia 20 października 2010 r. wskazał, iż zgodnie z opinią Zarządu [...] z dna [...] grudnia 2008 r. mapa sytuacyjna do celów prawnych z [...] lutego 2009 r. przedstawia stan na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister wskazał, iż w/w uwaga była już przedmiotem oceny przez organ II instancji, który w decyzji z dnia [...] października 2009 r. uznał, iż materiał dowodowy w niniejszej sprawie powinien być uzupełniony w zakresie m.in. potwierdzenia faktycznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Ministra, stanowisko Zarządu [...] wyrażone w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. i z dnia [...] lipca 2010 r. nie może skutkować uznaniem, iż z zebranego materiału dowodowego wynika stan nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., skoro nie został potwierdzony przez osobę uprawnioną. Ponadto Minister zauważył, że pismo z dnia [...] lipca 2010 r. odnosi się jednie do kwestii władztwa. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji nie uzupełnił akt sprawy o materiały graficzne wskazujące stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister wskazał, iż kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest przesłanka władania. Organ II instancji stwierdził, iż Zarząd [..] w L. w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. wskazał, iż ulica [...] była objęta całorocznym utrzymaniem oraz, że nie posiada żadnych dokumentów mogących potwierdzić tę okoliczność. Minister ustalił, iż zgodnie z metryką ul. [...] w roku 1994 był przeprowadzony remont utrzymaniowy nawierzchni na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (odcinek ten obejmuje przedmiotową nieruchomość), natomiast w latach 1996-1997 wybudowano chodnik na w/w odcinku. Organ II instancji uznał zatem, że nad ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. sprawowane było władztwo publicznoprawne, a organ wojewódzki w swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. w ogóle pominął kwestię zajętości spornej nieruchomości pod drogę publiczną. W związku z powyższym Minister uznał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wojewódzki powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. S. i A. S. zarzucając jej naruszenie : 1. art. 7 kpa w zw. art. 77 i 80 kpa poprzez bezpodstawne uznanie, że nad ulicą [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. sprawowane było władztwo prawne w sytuacji gdy nie wynika to z zebranego materiału dowodowego; 2. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne przyjęcie, że jedną z przesłanek przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego jest sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad drogą publiczną, w sytuacji gdy w przepisie mowa o tym, że chodzi o władztwo nad nieruchomością zajętą pod drogę publiczną; 3. art. 35 kpa w zw. z art. 12 kpa w świetle art. 73 ust. 1 w/w ustawy poprzez wskazanie w decyzji konieczności badania zaistnienia przesłanek faktu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, w sytuacji gdy nie została wykazana przesłanka sprawowania władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością, które to przesłanki z mocy ustawy winny być spełnione łącznie, aby nastąpił skutek w niej określony, co jest bezcelowe, nie zmieni rozstrzygnięcia w sprawie, zatem prowadzi do zbędnego przedłużania. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Miasto L. nie przedstawiło żadnych dowodów na okoliczność władania gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r., a fakt budowy chodnika w latach 1996- 1997, nie oznacza, że władztwo to było sprawowane w 1998 r., tym bardziej, iż to właściciele nieruchomości zajmowali się chodnikiem, odśnieżali go sprzątali. Ponadto skarżący odprowadzali podatek od całej nieruchomości, co oznacza zdaniem skarżących, że Miasto L. nie uważało by sprawowało nad nią władztwo oraz by nabyło jej własność z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Jest to decyzja kasatoryjna, mocą której organ odwoławczy przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podnieść należy, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania w zakresie wyżej wskazanym, gdyż zgodnie z art. 136 kpa organ ten może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem ocena, czy Minister zasadnie uznał, że sprawa potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym, czy nie przekroczył on granic, jakie organowi odwoławczemu wyznaczył przepis art. 138 § 2 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Uchyloną przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto L. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w L. obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Materialnoprawną podstawą tej decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie, wbrew temu co twierdzą skarżący, organ I instancji wydając decyzję w sprawie odmowy nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez Gminę Miasto L., nie dokonał kluczowych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić bowiem należy, że z treści cytowanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. jednoznacznie wynika, że obowiązkiem organu administracji wydającego w tym trybie deklaratoryjną decyzję potwierdzającą nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego (względnie Skarb Państwa) własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jest zbadanie stanu faktycznego nieruchomości, na której posadowiona jest ta droga, istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. W niniejszej sprawie wymagało ustalenia m.in. czy w w/w dacie działka nr [...] położona była w granicach pasa drogowego drogi publicznej. Przy czym o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w w/w dacie. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia odpowiadają granicom urządzenia drogi w ramach zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) pasa drogowego, a więc obejmują one jezdnię wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Tymczasem takich ustaleń organ I instancji nie poczynił. Znajdująca się w aktach sprawy mapa sytuacyjna dla celów prawnych nie odnosi się bowiem do stanu zajęcia nieruchomości istniejącego na koniec 1998 r., lecz stanu faktycznego istniejącego w dacie jej sporządzenia tj. stycznia 2008 r. Poczynienie powyższych ustaleń będzie stanowiło punkt wyjścia dla ustalenia następnie (jeśli okaże się, że przedmiotowa działka była zajęta w dacie 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną) sprawowania władztwa publicznoprawnego. Jak wynika bowiem z metryki ulicy [...] w roku [...] był przeprowadzony remont utrzymaniowy jej nawierzchni, a w latach 1996-1997 wybudowano chodnik. W przypadku ustalenia zaś przez organ I instancji, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną - ulicę [...], koniecznym będzie również ustalenie przez ten organ kwestii władania publicznoprawnego i dokonanie oceny informacji zawartych w metryce drogi. W przeciwnym wypadku (gdy okaże się, że działka [...] nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną) ustalenie władztwa publicznoprawnego nad nią stanie zbędne. Jak wynika bowiem z treści art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przesłanki w nim wymienione muszą być spełnione łącznie. Wyjaśnienie tych okoliczności nie mogło być dokonane w postępowaniu odwoławczym (w ramach uzupełniającego postępowania odwoławczego), gdyż oznaczałoby to w istocie, że zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia stanu faktycznego, zostałyby dokonane po raz pierwszy przez organ II instancji. To zaś mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), gwarantującej stronom prawo do dwuinstancyjnego rozpatrzenia ich sprawy. Przemawiało to za zasadnością uchylenia przez Ministra Infrastruktury decyzji Wojewody [...] i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W świetle powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja mieści się w granicach zakreślonych w art. 138 § 2 kpa, a przy ocenie materiału dowodowego, w części w jakiej odnosi się ona do stanu zajęcia nieruchomości pod drogę i sprawowania władztwa publicznoprawnego nad ul. Zakładową, organ odwoławczy nie uchybił zasadzie swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa i nie naruszył zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.