I SA/Wa 1897/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi K.F. i T.F. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T.F. i K.F., utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia [...] maja 1985 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] marca 1985 r. nr [...] stwierdzeniu nieważności decyzja Naczelnika Miasta i Gminy I. z dnia [...] lutego 1983 r. nr [...] o przekazaniu K.F. w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] lutego 1983 r. Naczelnik Miasta i Gminy I. przekazał K.F. w użytkowanie wieczyste, na okres 99 lat, działkę budowlaną, stanowiącą własność Skarbu Państwa, położoną w I. przy ul. [...], oznaczoną nr [...] o pow. [...] m2. Na podstawie powyższej decyzji w dniu [...] sierpnia 1983 r. zawarta została użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Następnie decyzją z dnia [...] marca 1985 r., Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy I. z dnia [...] lutego 1983 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że K.F. uprzednio na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1979 r. nabył od Skarbu Państwa lokal nr [...] w wielomieszkaniowym domu przy ul. [...] w K.. Wobec tego K.F. będąc już właścicielem lokalu w budynku wielorodzinnym, nie mógł nabyć następnej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania K.F., Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej decyzją z dnia [...] maja 1985 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] marca 1985 r. Wyrokiem z dnia 31 grudnia 1985 r. sygn. akt [...] unieważnił akt notarialny z dnia 4 sierpnia 1983 r. Wnioskiem z dnia 21 marca 2005 r. K.F. wystąpił o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia [...] maja 1985 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] marca 1985 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności powołanych decyzji stwierdzających nieważność decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach osoba fizyczna mogła nabyć tylko jeden dom jednorodzinny (lokal w małym domu mieszkalnym) lub uzyskać teren pod budowę jednego takiego domu (lokalu w małym domu mieszkalnym) na podstawie niniejszej ustawy. Nabyty dom, lokal lub teren oddany w użytkowanie wieczyste nie mogą być zbyte na rzecz osoby trzeciej przed upływem pięciu lat. Ponadto w świetle art. 15a ust. 1 tej ustawy w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność Państwa mogą być wyodrębnione poszczególne samodzielne lokale i sprzedawane najemcom tych lokali jako przedmiot odrębnej własności z równoczesnym oddaniem im w użytkowanie wieczyste ułamkowej części terenu, na którym położony jest budynek. Przepisy art. 14 ust. 3 i 4 mają odpowiednie zastosowanie. Skoro zatem K.F. nabył od Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 30 kwietnia 1979 r. lokal nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...], to w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów brak było podstaw prawnych do nabycia przez niego działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku SN z dnia 9 lipca 1982 r. sygn. akt III ARN 7/82. Dlatego też Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej prawidłowo stwierdził nieważność o oddaniu w użytkowanie wieczyste działki osobie, która uprzednio nabyła lokal od Skarbu Państwa. Po rozpoznaniu wniosku T.F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że w świetle art. 14 ust. 3 oraz art. 15a ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach wynika jednoznacznie, że osoba fizyczna mogła nabyć od Państwa tylko jeden obiekt przeznaczony na cele mieszkalne. Tym samym K.F. po nabyciu lokalu nr [...] w wielomieszkaniowym domu przy ul. [...], nie mógł już nabyć kolejnej nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Przy tym dla oceny legalności decyzji nie ma znaczenia fakt, że na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy I. z dnia [...] lutego 1983 r. skierowanej wyłącznie do K.F. został zawarty akt notarialny oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste K.F. i T.F.. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.F. i T.F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak wydanej z naruszeniem ar 7, art. 77 § 1 i 3 Kpa . W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący nabyli działkę nr [...] na warunkach nie odbiegających od warunków kształtujących się w wolnym obrocie. Tymczasem powołane art. 14 i art. 15a ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach zakazywały, na co wskazał Sąd Najwyższy, nabywania więcej niż jednego obiektu przeznaczonego na cele mieszkalne na warunkach znacznie korzystniejszych dla nabywcy od tych, które kształtowały się w wolnym obrocie. Ponadto lokal w budynku wielomieszkaniowym K.F. nabył jako kawaler i był to jego majątek odrębny, a działkę nr [...] K. i T. F. nabyli na współwłasność ustawową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Po pierwsze należy wskazać, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art.156-158 Kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 Kpa. Przy czym w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją, kiedy w postępowaniu nadzorczym oceniana była decyzja wydana również w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W tym kontekście Sąd w całości podziela pogląd wyrażony przez organ w zaskarżonej decyzji, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste działki osobie, która nabyła uprzednio od Skarbu Państwa lokal mieszkalny jest prawidłowa i brak jest jakichkolwiek podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Nie jest sporne w przedmiotowej sprawie, iż K.F. nabył w 1979 r. lokal mieszkalny w trybie przepisów zawartych w przepisach ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Cytowane przez organ przepisy art. 14 ust. 3 oraz 15a ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach zostały wprowadzone ustawą z dnia 6 lipca 1972 r. o zmianie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz ustawy o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. Nr 27 poz.193) w celu uniemożliwienia nabywania przez osoby fizyczne drugiej nieruchomości z zasobu państwowych nieruchomości. Regulacja ta jednoznaczna w swojej treści, nie wprowadzała żadnych wyjątków od zakazu nabywania przez osoby fizyczne drugiej publicznej nieruchomości, co było wyrazem ówczesnej aksjologii w prawie obrotu nieruchomościami. Przy tym cena uiszczona przez K. i T. F. za przedmiotową nieruchomość nie ma żadnego znaczenia dla oceny legalności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w I.. W powołanym przez stronę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1982 r. sygn. akt III ARN 7/82 sąd ten, mówiąc o preferencyjnych zasadach nabywania nieruchomości państwowych, wskazał jedynie na preferencyjne ceny jako aksjologiczne uzasadnienie zakazu wprowadzonego w art. 14 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Natomiast przepis ten nie wprowadzał żadnego wyjątku od tego zakazu z uwagi na wysokość ceny nabycia nieruchomości. Również zarzut dotyczący nabycia nieruchomości do majątku wspólnego K. i T.F. nie zasługuje na uwzględnienie. Jak słusznie bowiem stwierdził w zaskarżonej decyzji Minister Budownictwa decyzja Naczelnika Miasta i Gminy I. z dnia [...] lutego 1983 r. została skierowana wyłącznie do K.F., tak więc kwestia zawarcia na podstawie tej decyzji aktu notarialnego obejmującego zarówno K.F. jak i T.F. nie ma żadnego znaczenia dla oceny legalności decyzji Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej. Tym samym wydanie przez Naczelnika Miasta i Gminy I. decyzji z dnia [...] lutego 1983 r. pozostawało w oczywistej sprzeczności z treścią art. 14 ust. 3 w zw. z art. 15a ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Naruszenie to prawidłowo zostało przez organ uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie z orzecznictwem NSA reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wydanie decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste drugiej nieruchomości spełniało tę przesłankę, tak ze względu na oczywistość tego naruszenia jak i skutki społeczne tego naruszenia. W oparciu o powyższe należy zauważyć, iż Minister Budownictwa odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie naruszył prawa, ponieważ w tych okolicznościach sprawy niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji eliminującej z obrotu prawnego decyzję wydaną z rażącym naruszeniem art. 14 ust. 3 oraz art. 151ust.1a ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.