I SA/Wa 1897/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi Starosty W. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę. I SA/Wa 1897/20 Uzasadnienie Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. Nr [...], działając na podstawie art. 97 § 2, art. 100 § 1, 2 i 3 oraz art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r. o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] lipca 1978 r. znak: [...] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na cele przebudowy drogi państwowej (ul. [...] i [...]) nieruchomości oznaczonej jako pgr nr [...], [...], [...] i [...] oraz o ustaleniu odszkodowania w kwocie po [...] zł na rzecz współwłaścicieli odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] Minister Rozwoju postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. znak sprawy: [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu organ przytoczył przebieg dotychczasowego postępowania: Naczelnik Miasta i Gminy w [...] decyzją z [...] lipca 1978 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. części nieruchomości oznaczonej pgr nr [...], [...], [...] i [...], objętej wykazem hipotecznym Iwh [...], stanowiącej współwłasność J. P. w [...] oraz F. z S. P. w [...] -pkt 33 decyzji. Pismem z [...] września 2016 r. Starosta [...] wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w zakresie pkt 33. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1978 r., nr [...], wzywając jednocześnie na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. A. G. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem, o stwierdzenie nabycia spadku po J. P. i F. P. w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przedmiotowego postanowienia. Pismem z [...] grudnia 2019 r. Starosta [...] wystąpił z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, które zakończyło się postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie Minister Rozwoju wskazał, że podstawę prawną zawieszenia postępowania stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., podjęcie postępowania przez organ administracji publicznej z urzędu lub na żądanie strony możliwe jest wówczas, gdy ustały przyczyny jego zawieszenia. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1978 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem zawieszone zostało postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. do czasu ustalenia następstwa prawnego po J. P. i F. P. (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jednocześnie organ wojewódzki na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. wezwał A. G. - jako wnuczkę, a zatem potencjalnego spadkobiercę J. P. i F. P. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po ww. w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przedmiotowego postanowienia. Organ odwoławczy uznał, za prawidłowe stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania. Jak wynikało bowiem z informacji uzyskanych z Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Cywilny na dzień [...] grudnia 2019 r., przed tamtejszym Sądem nie toczy się i nie toczyło postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po J. P. zmarłym [...].07.1976 r. oraz F. P. zmarłej [...].11.1951 r. zatem nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ wskazał, mając na uwadze art. 10 k.p.a., że organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji - umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prowadząc postępowanie bez udziału wszystkich stron, organ naruszyłby przepisy postępowania, a wydane w toku takiego postępowania rozstrzygnięcia obarczone byłyby istotną wadą, skutkującą koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Minister Rozwoju podzielił również ocenę organu pierwszej instancji, że w sprawie, wbrew argumentacji skarżącego, nie zachodzą przesłanki umożliwiające rozstrzygnięcie zagadnienia prejudycjalnego we własnym zakresie przez organ administracji (art. 100 § 2 i 3 k.p.a.). Przesłanką tą nie może być bowiem wyłącznie okoliczność, iż A. G., wezwana postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r., do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po J. P. i F. P., pomimo upływu zakreślonego w postanowieniu terminu, nie podjęła żadnych działań mających na celu sądowe potwierdzenie nabycia spadku. Zagadnieniem wstępnym w ocenie organu w niniejszej sprawie jest ustalenie następstwa prawnego po J. P. i F. P., które zgodnie z art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego, wymaga potwierdzenia postanowieniem sądu powszechnego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy Prawo o notariacie oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2007 r. Nr 181, poz. 1287) notarialne poświadczenie dziedziczenia nie znajduje zastosowania do spadków otwartych przed dniem [...] lipca 1984 r. J. P., zgodnie ze skróconym odpisem aktu zgonu zmarł w dniu [...] lipca 1967 r., zaś F. P., zgodnie ze skróconym odpisem aktu zgonu zmarła w dniu [...] listopada 1951 r. Zatem następstwo prawne po ww. zmarłych nie może zostać potwierdzone notarialnymi aktami poświadczenia dziedziczenia a wyłącznie postanowieniem właściwego sądu powszechnego. Organ wskazał też, że Wojewoda [...] jako organ administracji publicznej nie posiada legitymacji czynnej do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po ww. osobach. Powołał na potwierdzenie stanowiska wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2003 r., sygn. akt I CKN 471/01 (publ. Legalis), w którym Sąd ten wyraził pogląd, że art. 100 § 1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej ani zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.), ani uprawnienia (legitymacji procesowej) do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy prowadzonego przez ten organ postępowania. Organ reprezentujący Skarb Państwa winien, w ocenie organu odwoławczego, rozważyć zasadność wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po J. P. i F. P.. Skarb Państwa posiada bowiem legitymację do występowania o nabycie spadku po ww. zmarłych, bowiem posiada interes prawny wymagany przepisami Kodeksu postępowania cywilnego Skargę na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Starosta [...]. Zarzucił naruszenie: 1) art. 97 § 2 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 30 § 5 kpa - poprzez odmowę podjęcia zawieszonego postępowania w sytuacji gdy trwanie zawieszenia postępowania stanowi utrzymujące się naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, jako że brak było w ogóle podstaw do zawieszenia postępowania, albowiem orzeczenie sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest orzeczeniem rozstrzygającym zagadnienie wstępne, a organy prowadzące postępowanie w braku możliwości ustalenia spadkobierców po zmarłych J. i F. P. winny były wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku po ww. osobach, w trybie art. 30 § 5 kpa., 2 2) art. 100 § 3 kpa w zw. z art. 100 § 2 kpa poprzez nie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie, pomimo tego że strona postępowania – A. G., nie wykonała kierowanego do niej wezwania Wojewody [...] o wystąpienie o stwierdzenie nabycia spadku po J. P. i F. P.. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie w całości poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 2 k.p.a. zgodnie z którym gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Z kolei zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to w niniejszej sprawie ma na celu ocenę pod kątem wad nieważnościowych decyzji wywłaszczeniowej -w jej pkt. 33 – wydanej w oparciu o art. 3,5,12,13,14,15,22,23,24 ustawy z dnia 12 marca o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r.). Przepisy te określają tryb i zasady odjęcia własności dotychczasowemu właścicielowi. Stronami tego postępowania oraz postępowań nadzwyczajnych prowadzonych w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej są właściciele nieruchomości bądź ich następcy prawni, a także (jak wynika z ukształtowanego przez lata orzecznictwa) podmioty będące właścicielami nieruchomości na dzień wydania decyzji oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego jako beneficjent wywłaszczenia. Zasadnie zatem organ przyjął, że w rozpatrywanej sprawie poza aktualnym właścicielem – Skarbem Państwa, stronami tego postępowania winny być również osoby, które w dniu [...] lipca 1978 r. były właścicielami przedmiotowej nieruchomości, a zatem obecnie, wobec ich śmierci, także ich spadkobiercy. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną. Posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Nie ta kwestia jest jednakże najbardziej istotna dla oceny prawidłowości odmowy podjęcia zawieszonego postepowania, ponieważ, jak trafnie wskazał skarżący, w orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wyrażano pogląd, że dla ustalenia stron postępowania wystarczające jest oświadczenie potencjalnego spadkobiercy ustawowego o przysługujących mu uprawnieniach. Z akt sprawy wynika, że osoby figurujące w decyzji wywłaszczeniowej z 1978 r. pod pozycją [...] jako współwłaściciele nieruchomości obejmującej działki o nr [...], [...], [...] i [...], czyli J. P. i F. P. zmarli przed wydaniem tej decyzji. W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko organu, że konieczne jest ustalenie następców prawnych zmarłych, nie tylko obecnych, ale również tych, którym przysługiwało prawo własności nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. Bez tego ustalenia dalsze prawidłowe prowadzenie postępowania nieważnościowego nie jest możliwe. Niezależnie bowiem od treści wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego na organie administracji będzie ciążył obowiązek zbadania sprawy pod kątem wszystkich wad nieważnościowych. Organ w wypadku tego postępowania nie może ograniczyć się do przesłanki wskazanej przez wnioskodawcę. Nie budzi wątpliwości, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana w stosunku do osób zmarłych, zatem organ właściwy w sprawie będzie musiał przeprowadzić postępowanie w szczególności w ramach przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, dokonując m.in. oceny czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Zbadanie skutków społeczno – gospodarczych naruszenia prawa, w ocenie Sądu, wymaga ustaleń stanu własności nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. W tej sytuacji za prawidłowe uznać należy stanowisko organów orzekających, że ustalenie przez właściwy sąd, spadkobierców J. i F. P. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym w sprawie zachodzą okoliczności, które obligowały organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. Wskazać też trzeba, że organ administracji nie dysponuje skutecznymi instrumentami, aby we własnym zakresie ustalać krąg spadkobierców zmarłych stron postępowania, a procedura administracyjna daje mu możliwość wystąpienia w tym zakresie ze stosownym wnioskiem do sądu powszechnego jedynie w wyjątkowych przypadkach określonych w art. 30 § 5 k.p.a., tj. w sytuacji spadków nieobjętych. W tej sytuacji odmowa podjęcia zawieszonego postępowania, wobec braku możliwości nadania mu biegu z powodu, po pierwsze nieustalenia następców prawnych zmarłych stron, po drugie własności nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, w ocenie Sądu nie narusza prawa (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2933/14). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.