I SA/Wa 19/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu zażalenia Miasta [...], postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...]utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...], prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...], rzece [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] – do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, polegającego na wydzieleniu linii brzegu rzeki [...] w obrębie wskazanych wyżej działek. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent Miasta [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o komunalizację, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", m.in. nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...]i [...], wskazując, że są to wody płynące. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...], prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...], rzece [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...]i [...] – do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, polegającego na wydzieleniu linii brzegu rzeki [...] w obrębie wskazanych wyżej działek. W uzasadnieniu wskazał, że z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, iż część wnioskowanej do komunalizacji nieruchomości, tj. działki nr [...] i [...], w dniu 27 maja 1990 r. stanowią grunty pokryte wodami płynącymi rzeki [...], jak i grunty przyległe, które nie podlegają komunalizacji. Rzeka [...] obejmuje płynące wody powierzchniowe, jest wodą publiczną zaliczaną do pozostałych wód niewymienionych w art. 11 ust.1 pkt.1-3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, a jako taka stanowi własność Skarbu Państwa, która nie podlega obrotowi cywilnoprawnemu, co wynika z art. 14 ust. 2 wskazanej ustawy. Zdaniem organu I instancji, wydzielenie linii brzegu rzeki [...] w obrębie wymienionych działek jest niezbędne w celu prawidłowego ustalenia tej części nieruchomości, która może być w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy skomunalizowana, jak też wydania prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zażalenie na wskazane postanowienie złożył Prezydent Miasta [...], podnosząc, że rozgraniczenie powierzchniowych wód płynących od pozostałej części tej nieruchomości zostało już dokonane, co potwierdzają dane z ewidencji gruntów. Poza tym zobowiązanie Prezydenta Miasta [...] reprezentującego Miasto [...] do poniesienia kosztów ustalenia linii brzegowej, w obliczu niepewności co do podstaw komunalizacji tego mienia stanowić będzie naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W ocenie wnoszącego zażalenie zgodnie z przepisami Prawa wodnego ustalenie linii brzegowej nieruchomości na gruntach właściciela następuje na koszt właściciela, tj. Skarbu Państwa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymała w mocy postanowienie Wojewody[...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza akt sprawy wskazuje, że istotna część spornej nieruchomości jest zajęta pod wody płynące, co powoduje trudności z ustaleniem zakresu komunalizacji. Rzeka [...] jako powierzchniowa publiczna woda płynąca stanowi własność Skarbu Państwa i nie podlega obrotowi cywilnoprawnemu (art. 11 ust. 1 pkt 1-3 i art. 14 ust. 2 ustawy z 2001 r. – Prawo wodne). Grunt pod tą rzeką nie może być zatem przedmiotem komunalizacji. Konieczność ustalenia w tym przypadku linii brzegowej spełnia przesłanki zagadnienia wstępnego, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Jeżeli natomiast chodzi o zobowiązanie Miasta [...] do wystąpienia o ustalenie linii brzegowej w trybie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo wodne Komisja wskazała, że art. 100 Kpa odnosi się do strony. Postępowanie administracyjne nie zawiera natomiast przepisu wyłączającego działania art. 100 Kpa w stosunku do jednostek sektora finansów publicznych. Skutkiem decyzji komunalizacyjnej jest konkretyzacja stanu prawnego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, do czasu wydania tej decyzji strony pozostają w niepewności prawnej. Gdyby przyjąć argumentację wnoszącego zażalenie pozbawione byłoby sensu wydatkowanie środków publicznych (np. na koszty doręczeń pism, opinii prawnych) w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym. Od postanowienia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...]stycznia 2016 r. W uzasadnieniu wskazało, że zawieszenie postępowania nie jest uzasadnione pod względem faktycznym i prawnym. Teren zajęty pod wodę płynącą został wydzielony, co potwierdza zgromadzona dokumentacja geodezyjno-prawna, załączona do materiałów inwentaryzacyjnych, tj. wypis z rejestru gruntów z dnia [...] lutego 2009 r. i karta inwentaryzacyjna [...] wykonana przez geodetę. Wobec tego działki nr [...]i [...]stanowią wody płynące i nie ma przeszkód do wydania decyzji komunalizacyjnej, co do gruntów objętych wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym nie mogą kwestionować zapisów operatu ewidencji gruntów. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie została ustalona linia brzegowa. Organem właściwym do poczynienia ustaleń w tym zakresie jest starosta. Powyższe zagadnienie nie dotyczy wyłącznie ustalenia linii brzegowej, ale stanu prawnego nieruchomości i musi być jednoznacznie rozstrzygnięte przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy organami, a Miastem [...] dotyczy tego, czy sporne działki nr [...]i [...]stanowią w całości lub w znacznej części powierzchniowe wody płynące, a jeżeli tak to, czy są wyłączone z komunalizacji, o której mowa w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy i czy w sprawie konieczne jest uzyskanie ostatecznej decyzji właściwego starosty w przedmiocie ustalenia linii brzegowej na odcinku spornych działek, a zatem, czy wynik tej sprawy ma bezpośredni wpływ na rozpatrzenie i rozstrzygnięcie w sprawie o komunalizację przedmiotowych gruntów. Zacząć należało od tego, że w niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną stanowił przepis art. 5 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Poza sporem jest to, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że odnosi się do stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, jaki miał miejsce w dniu 27 maja 1990 r. Nie można pominąć jednak tego, że w praktyce decyzje komunalizacyjne wydawane są nawet kilkadziesiąt lat po dacie wejścia w życie ustawy i często zdarza się, że stan geodezyjnoprawny gruntu jaki miał miejsce w dacie 27 maja 1990 r. uległ zmianie na skutek np. zmian w ewidencji gruntów, podziału nieruchomości. Wobec tego wydawane obecnie decyzje komunalizacyjne muszą odnosić się także do aktualnego stanu ewidencyjnego, który ma także odzwierciedlenie w księdze wieczystej nieruchomości. Decyzja komunalizacyjna jest bowiem podstawą wpisu prawa własności właściwej gminy do księgi wieczystej. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dacie 27 maja 1990 r. teren obejmujący obecne działki nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 zawierał się w nieruchomości oznaczonej wówczas jako działka nr [...] o pow. [...] ha – rodzaj użytku "[...]" (pismo [...] Ośrodka Geodezji z dnia [...] kwietnia 2013 r., archiwalny wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 27 maja 1990 r., opinia geodezyjna z dnia [...] września 2014 r.). Do akt sprawy zostały przedłożone wypisy z rejestru gruntów z dnia [...] marca 2012 r. dotyczące działek nr [...] i [...], gdzie wskazano adres: rzeka [...] i użytek: Wp (woda płynąca). Takie stanowisko Prezentuje Prezydent Miasta [...] w pismach z dnia [...] stycznia 2009 r., [...] czerwca 2009 r. [...] października 2009 r. wskazując, że sporny teren stanowi część koryta rzeki [...], co potwierdził wywiad w terenie. Tymczasem z załączonych do sprawy wypisów z rejestru gruntów z 2012 r. dla działek nr [...] i [...] oraz protokołu geodety z dnia [...] kwietnia 2009 r., dotyczącego badania księgi wieczystej Kw nr [...] prowadzonej m.in. dla działek nr [...] i [...] wynika, że sporny grunt znajduje się w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta [...]. Ponadto w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wskazał, że w stosunku do obecnych działek nr [...] i [...] nie była wydawana decyzja ustalająca linię brzegową rzeki [...], o której mowa w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. – Prawo wodne. Z kolei Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] [samorządowa jednostka budżetowa przy pomocy której Marszałek Województwa [...] wykonuje prawa właścicielskie Skarbu Państwa, w tym administrowanie rzekami (w tym m.in. rzeką [...]) – art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2001 r. – Prawo wodne w zw. z przepisami § 1 i 4 ust. 1 i 2 lit. a i b statutu WZMiUW w [...] (www.bip.melioracja.lodzkie.pl)] w pismach z dnia [...] maja 2008 r., [...] marca 2009 r., [...] czerwca 2009 r., [...] października 2009 r., [...] listopada 2010 r. wskazywał, że działka nr [...] stanowi część uregulowanego przez Gminę Miasta [...] koryta rzeki [...] i że działka ta prawdopodobnie powstała na skutek odcinkowej regulacji rzeki [...] i konieczne jest rozpoznanie, czy w całości stanowi grunt pokryty wodami płynącymi w granicach linii brzegu. Ustalenia wymaga też, czy działka nr [...] stanowi grunt pokryty wodami płynącymi w granicach linii brzegu, czy stanowi teren sąsiadujący z korytem rzeki [...]. Jednostka ta wskazywała, że niejednokrotnie grunty w ewidencji gruntów zawierają oznaczenie Wp, a faktycznie takimi gruntami nie są. Z opisanego wyżej stanu faktycznego wynika, że w toku sprawy komunalizacyjnej ujawniły się istotne wątpliwości dotyczące tego, czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie przestrzennym działki nr [...] i [...]są pokryte powierzchniową wodą płynącą w granicach linii brzegowej rzeki [...]. Wątpliwości budzi zwłaszcza to, że sporny grunt gdyby był – jak twierdzi skarżąca – zajęty w całości w dacie komunalizacji i obecnie pod powierzchniową wodę płynącą (rzekę [...]), to nie mógłby być przedmiotem użytkowania wieczystego Gminy Miasta [...]. Skoro zatem część dawnej nieruchomości nr [...] objętej wnioskiem komunalizacyjnym obejmuje także wydzielone geodezyjnie obecne działki nr [...]i [...], to dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy istotne jest to, czy te dwie obecne działki ewidencyjne nadają się do komunalizacji. Zdaniem Sądu, rację ma Wojewoda [...], że w niniejszej sprawie jedyną możliwością rozwiązania zaistniałego problemu w sprawie komunalizacyjnej jest przeprowadzenie przez Prezydenta Miasta [...] jako starostę postępowania administracyjnego o ustalenie linii brzegowej rzeki [...] na odcinku spornych gruntów, zwłaszcza że takie postępowanie nie toczyło się. W konsekwencji jak dotąd okoliczność przestrzennego zasięgu rzeki [...], a co za tym idzie zastosowania w stosunku do spornych gruntów reżimu prawnego ustawy – Prawo wodne pozostaje zagadnieniem o charakterze otwartym. Rację ma Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że na gruncie przepisu art. 15 ust. 2 ustawy – Prawo wodne skarżące Miasto[...]może wnioskować o wydanie decyzji ustalającej linię brzegową rzeki [...] na odcinku spornych gruntów. Przepis ten stanowi, że wnioskodawcą jest osoba mająca interes prawny lub faktyczny w załatwieniu tej sprawy. Przepis ten w zakresie legitymacji do bycia stroną tego postępowania odwołuje się do szerszego kręgu podmiotów, niż właściciele, użytkownicy wieczyści, czy posiadacze samoistni, o których mowa w przepisie art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo wodne. Miasto [...] jako wnioskodawca dążący do uregulowania stanu prawnego spornych działek w sprawie o komunalizację. Ma zatem interes prawny do wszczęcia postępowania o ustalenie linii brzegowej. Jako strona postępowania komunalizacyjnego (wnioskodawca) i jednocześnie użytkownik wieczysty spornego gruntu zasadnie została wezwana w trybie art. 100 § 1 Kpa do wystąpienia w oznaczonym terminie o rozstrzygnięcie zaistniałego w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Tożsame stanowisko dotyczące istnienia zagadnienia wstępnego w postaci konieczności ustalenia linii brzegowej rzeki [...] w sprawie o komunalizację nieruchomości zaprezentował WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1190/11. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.