I SA/Wa 190/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na złagodzenie szkód spowodowanych przez suszę oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu odwołania R. P., decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] o odmowie przyznania R. P. pomocy społecznej z tytułu złagodzenia skutków suszy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w J. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił przyznania R. P. pomocy z tytułu złagodzenia skutków suszy. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070), ponieważ nie jest rolnikiem podlegającym ubezpieczeniu społecznym rolników z mocy ustawy. Od powyższej decyzji R. P. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu podniósł, iż nie zgadza się z tą decyzją, ponieważ posiada gospodarstwo rolne i poniósł w nim straty spowodowane suszą. Wskazał, że ubezpieczeniu rolniczemu nie podlega, gdyż Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego udzieliła mu odpowiedzi, iż można być ubezpieczonym tylko w jednym zakładzie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że forma pomocy, o którą wnioskuje R. P. a mianowicie o zasiłek celowy na złagodzenie skutków suszy, przysługuje przy spełnieniu przesłanek, ściśle określonych w rozporządzeniu. Wydana w tym przedmiocie decyzja nie ma charakteru decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, lecz jest to decyzja związana przepisami prawa. Organ odwoławczy powołał § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, stosownie do którego pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który jest objęty tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie. Ponadto organ podniósł, że kto podlega ubezpieczeniu społecznemu z mocy ustawy, tj. ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu, macierzyńskiemu i emerytalno - rentowemu, rozstrzyga natomiast treść przepisów art. 16 ust. 1 i 3 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podkreśliło, że przewidziane ubezpieczenie społeczne rolników z mocy ustawy jest obowiązkowe (niezależnie od woli rolnika) i nie należy go utożsamiać z ubezpieczeniem na wniosek rolnika. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że R. P. nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, podlegającym temu ubezpieczeniu z mocy ustawy i nie kwestionuje on tej okoliczności. Ponadto okoliczność ta została potwierdzona przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w P. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe i nie narusza obowiązującego prawa. Na powyższą decyzję R. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę (uzupełnioną pismem z dnia 25 lutego 2009 r.) domagając się uchylenia decyzji organu pomocy społecznej i przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu podniósł, że jest czynnym rolnikiem użytkującym cały areał gruntów, hodującym zwierzęta, realizującym dostawy mleka, posiadającym ciągnik i sprzęt towarzyszący. Ponadto skarżący uważa, że decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w J. jest dla niego krzywdząca, ponieważ podważa konstytucyjne zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a). W ocenie składu orzekającego, organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowiły m. in. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070). Rozporządzenie to określa szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą lub huraganem w 2008 r., w ramach realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (§ 1 rozporządzenia). Pomocy udziela się rodzinie rolniczej, zgodnie z przepisem § 2 rozporządzenia, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który jest objęty tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie; 2) szkody spowodowane przez suszę lub huragan zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji; 3) szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym – w rozumieniu przepisowo podatku rolnym. Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny przepisu § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że skarżący nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników (zaświadczenie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w P. z dnia 31 października 2008 r. Nr [...]). R. P. tej okoliczności również nie kwestionuje. Tym niemniej, zdaniem skarżącego, ograniczenie możliwości przyznania pomocy na podstawie powołanego rozporządzenia, jest niezgodne z zasadą równości wobec prawa określoną w Konstytucji. Innymi słowy, przepisy ograniczające możliwość przyznania świadczenia tylko do osób, w których rodzinie jest rolnik, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który jest objęty tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny zajmował się oceną zgodności z zasadami konstytucyjnymi przepisów o podobnej treści, a mianowicie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109). W wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt P 20/07 (publ.: Dz. U. Nr 57, poz.350) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie przepisów rozporządzenia wobec rolników podlegających ubezpieczeniu społecznemu na wniosek, a nie z mocy ustawy, jest zgodny z art. 2 i art.32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał w szczególności wskazał, że istota pomocy państwa w formie zasiłków pieniężnych oznacza względną swobodę prawodawcy określenia kręgu świadczeniobiorców tej pomocy. Ograniczenie w przyznaniu zasiłku pieniężnego związanego z konkretnym wydarzeniem (suszą w 2006 r.), w odniesieniu do określonej kategorii rolników, nie stoi na przeszkodzie w staraniu się przez podmioty nieobjęte tym zasiłkiem do uzyskania innej pomocy materialnej. Nie narusza także, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ich uprawnienia do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej na zasadach ogólnych, np. na mocy art. 40 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje możliwość przyznania, niezależnie od dochodu, zasiłku celowego osobie, która poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zdarzeniem tym może być m. in. susza lub powódź. Zasiłki te wypłaca się ze środków budżetu państwa, a nie ze składek osób, którym one przysługują. Taka jest istota pomocy społecznej i podstawowa różnica w odniesieniu do instytucji ubezpieczeń społecznych. Z tego względu również Trybunał uznał, że ograniczenie pomocy pieniężnej w stosunku do rolników ubezpieczonych z mocy ustawy było uzasadnione. Wyrok ten został wydany przez Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do poprzednio obowiązującego rozporządzenia. Tym niemniej z uwagi na analogiczne unormowanie obu aktów prawnych, w ocenie Sądu, argumentacja zaprezentowana w tym wyroku może znaleźć swoje zastosowanie także w niniejszej sprawie. Trybunał w powołanym wyroku stwierdził, że ograniczenie wówczas obowiązujących przepisów, które dopuszczały możliwość przyznania pomocy w specjalnej formie tylko rolnikom podlegającym ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, nie naruszało konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności. To tym bardziej należy uznać, że ograniczenie regulacji tylko do rolników (niezależnie czy podlegają oni obowiązkowi ubezpieczenia z mocy ustawy, czy na wniosek), jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.