I SA/Wa 190/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skarg D. K. oraz B. K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Zdrowia decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] Domu [...] w J., uchylił w całości własną decyzję z [...] października 2011 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r. o nacjonalizacji przedsiębiorstwa pensjonatowego "[...]" w J. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Decyzja Ministra Zdrowia z [...] grudnia 2014 r. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Nieruchomość położona w Juracie przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) - obejmująca m.in. działki ew. nr [...] i [...], pochodzące z dawnych umownych parcel budowlanych oznaczonych nr [...],[...], i [...] wchodzących w skład kompleksu funkcjonującego po nazwą blok [...], objętego dawną księgą wieczystą KW [...], karta 347 - zbudowana jest budynkiem pensjonatu "[...]". Pensjonat ów wzniesiony został jeszcze przed wybuchem II wojny światowej przez W. i S. małż. Z. Zarządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1951 r. orzeczono o ustanowieniu, na podstawie art. 1 pkt 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. - w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. Nr 21, poz. 67 ze zm.) przymusowego zarządu nad pensjonatem "[...]" w J. Następnie orzeczeniem z [...] marca 1959 r. nr [...] Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 2 i 9 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. - o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37) stwierdził przejście z dniem 8 marca 1958 r. z mocy prawa na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego "[...]" w J. wraz ze składnikami majątkowymi ujętymi w protokole zdawczo-odbiorczym, a w szczególności nieruchomością położoną w J. przy ówczesnej ul. [...], oznaczonej jako parcele nr [...], [...] i [...] z bloku [...], na której znajdował się budynek murowany o trzech kondygnacjach. Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego uruchomionego wnioskiem D. K., B. K. i A. Z., Minister Infrastruktury, decyzją z [...] lipca 2008 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] stycznia 2009 r. stwierdził nieważność Zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej o ustanowieniu przymusowego zarządu nad ww. pensjonatem podnosząc, że w sprawie nie zostały spełnione żadne przesłanki określone dekretem umożliwiające objęcie go przymusowym zarządem. Nie jest to bowiem przedsiębiorstwo przemysłowe, ani nieruchomość ziemska, których dotyczy regulacja dekretu z 1918 r. W tym stanie rzeczy B. K., a następnie M.K., D. K. i A. Z. (następcy prawni małżonków W. i S. Z.) wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizującego przedsiębiorstwo pensjonatowe z [...] marca 1959 r. W efekcie przeprowadzanie zainicjowanego tym wnioskiem postępowania nadzorczego Minister Zdrowia decyzją [...] października 2011 r. stwierdził nieważność powyższego orzeczenia wskazując, iż w wobec stwierdzenia nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu, orzeczenie Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1959 r. wydane zostało bez podstawy prawnej. W motywach tej decyzji organ nadzoru wyjaśnił również, iż mimo braku dokumentów jednoznacznie potwierdzających, że W. i S. Z. byli w rzeczywistości właścicielami przedmiotowego pensjonatu, uznał ich spadkobierców za strony postępowania, kierując się w tym względzie z jednej strony wynikającym z art. 15 ustawy z 25 lutego 1958 r. domniemaniem, iż właścicielem przedsiębiorstwa jest osoba, która prowadziła je we własnym imieniu przed ustanowieniem przymusowego zarządu, z drugiej zaś treścią archiwalnego protokołu z VI-go plenarnego posiedzenia Komisji do opiniowania wniosków o zwrot mienia spod zarządu państwowego, odbytego w dniu [...] listopada 1958 r., w którym znalazło się stwierdzenie, iż "na posiedzeniu stawili się właściciele "małż. [...]", oraz informacją, że "w aktach sprawy znajduje się tytuł własności". Wskazał ponadto na treść postanowienia Sądu [...] w P. z [...] października 1946 r. 2 Co [...], którym małżonkom Z. przywrócono posiadanie nieruchomości w J., wskazując na fakt jej posiadania przed wojną i zabudowanie pensjonatem "[...]". Powyższa decyzję doręczono m.in. instytucji gospodarki budżetowej "[...]", która faktycznie władała wówczas nieruchomością i miała być w nią w przyszłości wyposażona przez organ założycielski (Ministra Zdrowia) – co ostatecznie nastąpiło na mocy umowy użyczenia z dnia [...] maja 2012 r. Ww. podmiot wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Zdrowia, zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, W szczególności zaś wydania jej na podstawie szczątkowego materiału dowodowego, który bezpośrednio nie wskazuje na tytuł własności przynależny W. i S. Z. do nieruchomości objętej kontrolowanym orzeczeniem z 1959 r. Legitymację inicjatorów postępowania zakwestionowała także na etapie postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor Generalny Ministerstwa Zdrowia, które to Ministerstwo po ustanowieniu na jego rzecz trwałego zarządu m.in. na przedmiotowej nieruchomości, uznawane było przez organ nadzoru za stronę postępowania. W odpowiedzi na stanowisko tegoż Dyrektora, pełnomocnik B K. i A.Z. zakwestionował z kolei legitymację ministerstwa do udziału w niniejszym postępowaniu. W toku ponownego rozpoznawanie sprawy, Minister powołał biegłego z zakresu geodezji – P. C., celem ustalenia m.in. dawnych właścicieli przejętej orzeczeniem nacjonalizacyjnym nieruchomości. Biegły ów w sporządzonej opinii wskazywał, że już przed wybuchem II wojny światowej nieruchomości wchodzące w skład kompleksu blok 24 stanowiły własność państwową, oddaną w wieloletnią dzierżawę Spółce Akcyjnej "[...]" na mocy umowy z [...] lutego 1928 r. Ta zaś odstępowała swoje prawa długoletniej dzierżawy w odniesieniu do poszczególnych parcel różnym podmiotom w drodze umów cywilnoprawnych, które to umowy nie były odzwierciedlane w księgach wieczystych. Pierwotny wpis własności w KW Hel tom XI, Karta 347 został dokonany dopiero [...] lutego 1944 r. i wskazywał wówczas jako właściciela rzeszę niemiecką. Skarb Państwa ujawniono od dnia 6 kwietnia 1966 r. Dysponując tym poszerzonym materiałem dowodowym, Minister Zdrowia decyzją z 3 grudnia 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] uchylił w całości swoją poprzednią decyzję z [...] październik 2011 r. i umorzył postępowanie w sprawie. W motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazywał na brak jednoznacznych dowodów potwierdzających tytuł własności przynależny małżonkom [...] do pensjonatu "[...]", a w konsekwencji braku dowodu potwierdzającego istnienie po stronie ich spadkobierców interesu prawnego, legitymującego do uruchomienia postępowania nadzorczego w sprawie orzeczenia mającego za przedmiot tenże pensjonat. Organ podnosił przy tym, że sam wyczerpał możliwości dowodowe w tym zakresie, a strona inicjująca postępowanie również takich dowodów nie przedłożyła. Wskazywał jednocześnie na ustalenia dotyczące stanu prawnego nieruchomości poczynione przez powołanego w tym celu biegłego z zakresu geodezji. Zwracał również uwagę, że samo przywrócenie posiadania nie dowodzi, że ów posiadacz prowadził przedsiębiorstwo we własnym imieniu przed ustanowieniem przymusowego zarządu państwowego. Z kolei oparcie się przy ocenie statusu inicjatorów postępowania jako stron w rozumieniu art. 28 k.p.a., na poczynionych w tym względzie ustaleniach zawartych w decyzji nadzorczej Ministra Infrastruktury (jak uczyniono przy pierwszym rozpoznaniu sprawy) nie czyni, jego zdaniem, zadość obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W dalszej kolejności, odwołując się do poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazywał na istotę interesu prawnego, jako warunku determinującego przyznanie określonemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym, który musi być osobisty, konkretny, realny i znajdujący oparcie normach prawa materialnego. Odnosząc się z kolei do zarzutu uznania Ministerstwa Zdrowia za stronę, uznawał on go za chybiony, gdyż interes prawny Ministerstwa jako jednostki organizacyjnej jest w niniejszym postępowaniu oparty przynależnym Ministerstwu trwałym zarządzi przedmiotową nieruchomością, na podstawie decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2011 r. i nr [...] z [...] listopada 2011 r. W konsekwencji czego Ministerstwo to zastąpiło w toku postępowania występującego dotychczas w charakterze strony Starostę [...]. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły D. K. i B. K., żądając jej uchylenia. D. K. zarzuciła decyzji Ministra naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie przysługuje jej (jak też pozostałym uczestnikom postępowania) interes prawny, kreujący przymiot strony. B. K. z kolei, poza naruszeniem art. 28 k.p.a., zarzucała tej decyzji także naruszenie: - art. 7 k.p.a., poprzez nieuprawnione zakwestionowanie prawa W. i S. małż. [...] do przedsiębiorstwa pensjonatowego "[...]" w J.; - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny, gdzie jego stroną jest sam Minister Zdrowia, co w sposób znaczący obniża zaufanie uczestników do władzy publicznej; - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonania oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, a dotyczącego praw W. i S. Z. do ww. przedsiębiorstwa, w sposób dowolny i sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, co miało bezpośredni wpływ na treść wydanej decyzji; - art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie unieważnienia orzeczenia z [...] marca 1959 r. w wyniku stwierdzenia braku interesu prawnego wnioskodawców, w sytuacji gdy okoliczności sprawy w sposób jednoznaczny wskazują, że istnieją przesłanki jego unieważnienia określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a za usunięciem orzeczenia z obrotu prawnego przemawia interes społeczny. Postanowieniem z 14 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy objęte tymi skargami. W odpowiedzi na skargi Minister Zdrowia wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. O oddalenie skarg wniósł także [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny w ramach tych kryteriów zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia z [...] grudnia 2014 r. nr [...] Sąd, nie będąc związany zarzutami skarg, uznał że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, aczkolwiek wady te nie wynikają z okoliczności podnoszonych w skargach. Powyższą decyzją Minister Zdrowia, w efekcie rozpatrzenia wniosku [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tegoż Ministra z [...] października 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. uchylił w całości swoją uprzednio podjętą decyzję i umorzył prowadzone w pierwszej instancji postępowanie, które dotyczyło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r. o nacjonalizacji położonego w J. przedsiębiorstwa pensjonatowego "[...]". Zauważyć więc należy, że warunkiem koniecznym jaki musi zostać spełniony, aby organ odwoławczy mógł na tej podstawie podjąć w sprawie rozstrzygnięcie jest wniesienie środka prawnego od decyzji wydanej przy pierwszym jej rozpoznaniu przez podmiot do tego legitymowany Postępowanie odwoławcze jest wszak postępowaniem oparty na zasadzie skargowości. O tym zaś kto może wnieść odwołanie od decyzji (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) przesądza treść art. 127 § 1 i 3 k.p.a., wskazując, że uprawnienie to przysługuje "stronie". Kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga z kolei art. 28 k.p.a., z którego treści wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy natomiast upatrywać – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r. I OSK 178/09 Lex nr 486224). Musi to być interes o charakterze osobistym, zindywidualizowanym i skonkretyzowanym, a także być aktualny i realny. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić natomiast należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W tym stanie rzeczy stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji - a więc osobą będącą także uprawnioną do wnoszenie środków odwoławczych w tym postępowaniu – jest (poza stronami postępowania zakończonego kontrolowaną w trybie nieważnościowym decyzją) jedynie ten czyjego aktualnego i realnego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia jej nieważności. Ustalenie interesu prawnego podmiotu składającego odwołanie (tu: wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest więc pierwszą czynnością jaką winien dokonać organ odwoławczy po jego otrzymaniu, gdyż warunkuje możliwość prowadzenia postępowania odwoławczego i wydania rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie natomiast organ centralny takiej weryfikacji nie przeprowadził. Trudno bowiem za takową uznać lakoniczne stwierdzenie zawarte na str. 2 uzasadnienia decyzji, że "na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego za stronę toczącego się postępowania uznano [...] w J.". Zwłaszcza, że nie wynika z niego z jakich to okoliczności, mających być potwierdzonymi znajdującymi się w aktach materiałami dowodowymi, a także z jakich norm prawa materialnego ten status ma mu przysługiwać. Pamiętać wszak należy, że przymiot strony nie zależy od uznania organu. Także błędne traktowanie przez organ danego podmiotu za stronę i doręczanie jej decyzji (jak miało to miejsce w przypadku decyzji z [...] października 2011 r.) nie czyni jej automatycznie stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania, nie decyduje wola czy subiektywne przekonanie danej osoby lub organu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r. I OSK 666/07 Lex nr 505243). Przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przed Ministrem Zdrowia, w którym wydana została decyzja z [...] października 2011 r., było orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego "[...]" w J. wraz z położoną w J. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) nieruchomością oznaczoną dawnym nr hipotecznym blok [...], parcele [...],[...] i [...], na której przedsiębiorstwo to było zorganizowane. Podmiotami mającymi interes prawny w tym postępowaniu są więc co do zasady byli właściciele znacjonalizowanego przedsiębiorstwa (ich następcy prawni) i Skarb Państwa działający poprzez swoje statio fisci. Inne podmioty będą miały w takim postępowaniu status strony jedynie wówczas, gdy są w stanie wykazać, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do znacjonalizowanego mienia. Tytko bowiem tak oznaczonego kręgu podmiotowego mogą dotyczyć konsekwencje prawne eliminacji ze skutkiem ex tunc ww. orzeczenia. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, Profilaktycznemu [...], będącemu instytucją gospodarki budżetowej, ani w dacie wnoszenie środka odwoławczego ([...] listopada 2011 r.), ani w przeszłości nie przysługiwał jakkolwiek tytuł prawnorzeczowy do znacjonalizowanej nieruchomości (uregulowanej aktualnie w księdze wieczystej nr [...] na rzecz Skarbu Państwa i pozostającej od dnia [...] listopada 2011 r. w trwałym zarządzie Ministerstwa Zdrowia). Ww. podmiot - utworzony przez Ministra Zdrowia na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) zarządzeniem z 30 grudnia 2010 r. (Dz.Urz. Min. Zdrowia z 2011 r. Nr 1, poz. 7) - sprawował bowiem jedynie faktyczne władztwo na tej nieruchomości. Ta zaś okoliczność może jedynie wskazywać na istnienia po jego stronie interesu faktycznego w sprawie, który – jak już wyjaśniono - nie kreuje przymiotu strony, a odmienne stanowisko Ministra, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie znajduję żadnego uzasadnienia, Bez znaczenia prawnego przy tym dla oceny legitymacji procesowej [...] w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Ministra Zdrowia jest to, że do [...] grudnia 2010 r. objęte kontrolowanym orzeczeniem nacjonalizacyjnym nieruchomości pozostawały w trwałym zarządzie zlikwidowanego z ww. datą, a funkcjonującego pod tożsamą nazwą, państwowego zakład budżetowego. Obecnie działająca instytucja gospodarki budżetowej nie jest bowiem następcą prawnym [...] działającego w formie zakładu budżetowego (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 18.03.2011 r. II SA/Gd 916/10, dostępne w bazie orzeczeń CBOiS). Podobnie jako pozbawioną znaczenia prawnego dla oceny statusu ww. podmiotu w postępowaniu ocenić należy przewidzianą w § 4 zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 grudnia 2010 r. (Dz.Urz. Min. Zdrowia z 2011 r. Nr 1, poz. 6) zapowiedź przekazania mienia będącego w posiadaniu likwidowanego zakładu budżetowego (a więc także przedmiotowych nieruchomości) do nowotworzonej instytucji gospodarki budżetowej, która to zapowiedź ostatecznie zrealizowana została dopiero w 2012 r. poprzez zawarcia [...] maja 2012 r. przez trwałego zarządcę nieruchomości (Ministerstwo Zdrowia) z [...] umowy jej użyczenia. Skoro zatem odwołujący się od decyzji z [...] października 2011 r. nie legitymował się interesem prawnym, kreującym jego przymiot strony w tym postępowaniu, to Minister Zdrowia, działając jako organ odwoławczy, nie miał kompetencji do merytorycznej weryfikacji tej decyzji, ani dokonywania oceny zasadności wszczęcia postępowania prowadzącego do jej wydania, lecz zobligowany był w takich okolicznościach faktyczno-prawnych do umorzenia postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie czyniąc tego, lecz podejmując rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji wydanej przy pierwszym rozpoznaniu sprawy i umarzając jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z [...] marca 1959 r. naruszył on w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. To zaś prowadzić musi do eliminacji z obrotu prawnego wydanej na tej podstawie decyzji. Stwierdzenie ww. wad czyni przy tym bezprzedmiotowe odnoszenie się do merytorycznego stanowiska Ministra zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także podnoszonych w tym aspekcie zarzutów skarg, gdyż to nie one mają decydujące znaczenie dla sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Wskazania prawne co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do konieczności formalnego zakończenia przez Ministra Zdrowia postępowania odwoławczego wywołanego wnioskiem [...].