I SA/Wa 1901/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Gminu [...] od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw Decyzją z [...] r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako kpa), uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. znak [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, położonej w gminie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...], obręb [...], KW [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie toczyło się w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. dalej jako ustawa). Stanowi on, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Gdy chodzi o spełnienie przesłanek z ww art. 73 ustawy organ przyjął, że sporna działka nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego (właścicielem była określona z imienia i nazwiska osoba fizyczna), a ponadto nie budzi wątpliwości, że była zajęta pod drogę publiczną. Wskazał w tym zakresie na uchwałę nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 1987 r. Nr [...], poz. [...]) i uchwałę nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] marca 1990 r. w sprawie nadania nazw ulicom we wsi [...], którą ww. drodze gminnej nr [...] nadano nazwę "[...]"; wyjaśnił także, że na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy przedmiotowa droga zachowała status drogi publicznej gminnej. Wg akt sprawy przedmiotowa nieruchomość w całości od 1986 r. znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...] w [...], a w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła część jezdni, pobocza i rowu drogi publicznej. Minister zanegował jednak stanowisko wojewody, który gdy chodzi o areał gruntu zajęty pod ww drogę gminną uznał za dowód w sprawie mapę zasadniczą z dnia [...] sierpnia 2015 r. z adnotacją Inspektora M. J., wskazującą na to, iż stan widoczny na tejże mapie jest zgodny ze stanem faktycznym na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister zanegował by M. J. dysponował stosownymi uprawnieniami zawodowymi w zakresie geodezji, i wyjaśnił, że w tego typu sprawach właściwym (choć nie jedynym) dowodem na zajętość działki winna być mapa sytuacyjna do celów prawnych sporządzona przez geodetę uprawnionego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno - wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572), włączona do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wraz z adnotacją, iż przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. (przywołał na tę okoliczność wyroki NSA z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2637/12 i z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2/12) i podniósł, że dokumentu takiego nie ma w aktach sprawy. Zdaniem organu dowodu na zajęcie nie stanowi również oświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., bowiem pochodzi od przedstawiciela gminy bezpośrednio zainteresowanej rozstrzygnięciem w sprawie na jej korzyść. Wg ministra do wykazania zajętości tej nieruchomości można dokonać porównania map sprzed 1998 r. z mapami późniejszymi, bądź aktualnym stanem faktycznym i stwierdzić czy stan przedstawiony na mapach sprzed 31 grudnia 1998 r. nie uległ zmianie w czasie późniejszym. Organ zasugerował, że istotne dla ustalenia stanu zajęcia nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. mogą być również zdjęcia lotnicze sprzed 1 stycznia 1999 r. z nałożonymi granicami działek ewidencyjnych, gdyż pozwalają one na odtworzenie stanu zagospodarowania działki oraz nieruchomości sąsiednich, który przesądzać może o drogowym charakterze nieruchomości. W konsekwencji organ uznał, że dokumentacja zgromadzona przez Wojewodę [...] nie daje podstaw do stwierdzenia, iż działka nr [...] była w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną nr [...] - ul. [...], a zatem, że winien on uzupełnić materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Wreszcie odnośnie do przesłanki władania danym gruntem przez podmiot publiczny organ wyjaśnił, że chodzi o pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym tj. dokonywanie w stosunku do niego czynności bez konieczności uzyskiwania wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu a nawet wbrew niemu. Podał, że do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź niespełnienia przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć można w szczególności: umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi; dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury); umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r.; dokumentację powykonawczą; metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r.; umowy ubezpieczenia, dowody z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r.; dowody z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wg ministra oświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., zgodnie z którym, ul. [...] pozostawała we władaniu Gminy [...], nie jest wystarczające (jako że jest jedyne) i winno być ono zweryfikowane pozyskaniem dowodów, które mogłyby potwierdzić, względnie wykluczyć prawdziwość podanych w nim informacji, a takich dowodów nie ma w aktach sprawy. W sprzeciwie od ww decyzji ministra Gmina [...] (dalej jako skarżąca) zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 138 § 2 oraz art. 136 § 1 kpa przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku ku temu przesłanek. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Podkreśliła w uzasadnieniu sprzeciwu, że stan zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną nie budzi wątpliwości a organ I instancji w uzasadnieniu odniósł się do zmian gruntowych i powołał się na mapę z projektem podziału sporządzoną przez uprawnionego geodetę. Gmina zarzuciła też, iż WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 marca 2018 r. sygn.akt I SA/Wa 2033/17 stwierdził, iż "dla przyjęcia spełnienia przestanki sprawowania władztwa publicznego nad nieruchomością objętą zakresem zastosowania art. 73 ust.1 ustawy nie było konieczne wykazanie, że właśnie ta konkretna nieruchomość lub jej część była odśnieżana, sprzątana czy też konserwowana". Organ wniósł o oddalenie sprzeciwu. Sąd zważył co następuje: Sprzeciw Sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym a istota sprawy sprowadza się do oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64d § 1 i 64 e ppsa). Oznacza to, że co do zasady Sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym, ocenia jedynie, w kontekście istotnych dla wyniku sprawy przepisów prawa materialnego, zastosowanie decyzji kasatoryjnej w określonym stanie faktycznym sprawy. Dopuszczalność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: 1) naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiącego konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 kpa. Użyte w art. 138 § 2 kpa określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał zarzuty sprzeciwu za niezasadne. Trzeba za organem podkreślić, że art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i powinien być stosowany ściśle, z możliwym ograniczeniem domniemania co do stanu faktycznego sprawy. Nie bez znaczenia w tego typu sprawach jest też i to, że jest to przepis wywołujący skutek z mocy samego prawa a decyzja wojewody ma jedynie charakter deklaratoryjny, jednak co najważniejsze, płynący z ww regulacji skutek nastąpił z dniem 1 stycznia 1999r. a organy administracji orzekają w 2019r. - czyli dwadzieścia lat później. Wobec tego postępowanie dowodowe winna cechować wyjątkowa skrupulatność, i racje w tym zakresie ma organ zarzucając wojewodzie, iż samo oświadczenie przedstawiciela gminy na okoliczność zaistnienia przesłanek ustawowych nie może być uznane za wystarczający materiał dowodowy. Postępowanie wyjaśniające wymaga zatem uzupełnienia w znacznej części, a nie jedynie uzupełnienia w określonym zakresie, co minister rzeczowo wyłożył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oczywiście w sprawie nie budzi wątpliwości sama okoliczność istnienia drogi publicznej ul. [...] przebiegającej m.in. po dz. Nr [...] potwierdza przede wszystkim uchwała Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z dnia [...].12.1986 Nr [...] i obowiązki związane z utrzymaniem takiej drogi są oczywiste. Obowiązek utrzymania dróg gminnych w zakresie wskazanym w oświadczeniu Wójta złożonym do akt sprawy stanowi zadanie własne gminy. Dla wyniku sprawy bez znaczenia są przy tym kwestie dotyczące procedur przechowywania i likwidacji dokumentów w urzędach administracji. Strony postępowania, w tym adresaci decyzji wydawanych w trybie art. 73 ustawy nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji płynących z opieszałości państwa. Skoro wojewoda orzeka w trybie ww przepisu dopiero po dwóch dekadach, to nie może w braku dowodów powoływać się na rozporządzenie z 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej (...) i zakresu działania archiwów zakładowych i uznać, że pozostaje zwolniony z dowodzenia innymi środkami dowodowymi przebiegu i zajętości pasa drogowego. Zasadnie też minister wskazał na art.86 kpa, który przy braku dowodów dopuszcza przesłuchanie stron. W ocenie Sądu – rację ma strona skarżąca, iż nie ma powodu by jednoznacznie dyskwalifikować dowód ze złożonego przez Z-cę Wójta Gminy oświadczenia, jednak nie może to być jedyny dowód w sprawie. Przede wszystkim jednak – w kontrolowanej sprawie nie odniesiono się do stanowiska drugiej strony postępowania. Obecnie właścicielami działki nr [...] są A. S. oraz B. S., przy czym skoro skutek z ustawy nastąpił w 1999r. to stroną tego postępowania winien być także właściciel nieruchomości w tej konkretnie dacie. Organ całkowicie pominął przy tym istotną dla wyniku sprawy kwestię dotyczącą okoliczności i podstawy prawnej decyzji podziałowej z 2007r., na którą powołują się odwołujący od decyzji wojewody. Wbrew stanowisku ministra - z akt sprawy wynika, że nie było konieczności sporządzenia mapy obrazującej zajętość gruntu pod drogę publiczną gdyż sporna działka nr [...] (i to pozostaje niesporne między stronami) stanowi właśnie ten areał gruntu, na którym urządzona jest droga publiczna. Działka ta została wydzielona, jak wynika z odwołania, w postępowaniu podziałowym zainicjowanym na wniosek właścicieli – w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Istotne jest zatem czy w sprawie mamy do czynienia z wydzieleniem w toku postępowania podziałowego działki pod drogę publiczną w trybie art. 98 ww ustawy o gospodarce nieruchomościami ze skutkiem, jaki następuje z mocy samego prawa. Obydwa organy orzekające w sprawie całkowicie pominęły tę kwestię, i to ostatecznie przesądziło o oddaleniu sprzeciwu gminy. Dla wyniku sprawy istotne jest ustalenie aktualnego w dacie orzekania przez wojewodę stanu prawnego działki nr [...]. Wojewoda winien zatem dołączyć do akt sprawy całą dokumentację podziałową z 2007r. (a nie jak zalecił minister sporządzić nową mapę – chyba że przebieg drogi w 1998r. i w 2007r. był różny), i wyjaśnić wzajemne zależności pomiędzy tymi postępowaniami (podziałowym i tym prowadzonym w niniejszej sprawie. Z tych względów orzeczono jak w wyroku.