I SA/Wa 1903/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosków M. B., K. N., E. B., R. S., A. S., W. B., L. T., E. K., R. S., P. S., P. S. i J. S. stwierdził, że nieruchomość o pow. [...] m2 położona w O., składająca się z działek nr [...] z obrębu [...] nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Od powyższej decyzji odwołania złożyli: I. w W., B. S.A. i G. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., wydanym na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania G. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził między innymi, że z treści art. 127 § 1 K.p.a. wynika, że odwołanie powinno pochodzić od strony postępowania. W myśl art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniach prowadzonych na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, stronami są byli właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy oraz aktualni jej właściciele i użytkownicy wieczyści. Jak wynika z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. organ uznał za strony postępowania administracyjnego spadkobierców byłego właściciela nieruchomości, użytkowników wieczystych oraz Skarb Państwa, reprezentowany przez Agencję Nieruchomości Rolnych. Ponadto decyzję Wojewody [...] doręczono G. Znajdująca się w aktach sprawy informacja z rejestru gruntów potwierdza, iż właścicielem działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] jest Skarb Państwa. Wymieniony dokument wskazuje także, iż przedmiotowe działki znajdują się w dyspozycji Agencji Nieruchomości Rolnych oraz trwałym zarządzie G. Ponadto, jak wynika z działu II księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., działki nr [...] i nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się w trwałym zarządzie G.. W rzeczonej księdze wieczystej nie ujawniono Agencji Nieruchomości Rolnych. Wobec istniejących rozbieżności pomiędzy informacją z rejestru gruntów, a treścią księgi wieczystej, w zakresie pozostawania przedmiotowych działek w dyspozycji Agencji Nieruchomości Rolnych, organ drugiej instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające. W konsekwencji ustalono, iż działki nr [...] i [...] weszły w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. oraz protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] maja 1995 r. Jak wynika ze wspomnianego protokołu działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. Następnie w wyniku kolejnych podziałów działki nr [...] powstały m.in. działki nr [...] i nr [...], które to następnie stały się przedmiotem trwałego zarządu G.. Powyższe oznacza, iż działki nr [...] i nr [...] aktualnie pozostają w dyspozycji Agencji Nieruchomości Rolnych i trwałym zarządzie G.. Fakt ten potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w W. z dnia [...] marca 2013 r. Uwzględniając powyższe Minister wskazał, że w niniejszej sprawie stroną postępowania, reprezentującą Skarb Państwa, może być wyłącznie Agencja Nieruchomości Rolnych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Skarb Państwa powierzył Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, zatem w odniesieniu do powierzonego jej mienia państwowego Agencja reprezentuje Skarb Państwa. Jak wynika z art. 5 ust. 2 tej ustawy, a także jak podkreślono w orzecznictwie, Agencja wykonuje uprawnienia właściciela (Skarbu Państwa) na zasadach określonych w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i korzysta z takich samych uprawnień jak każdy właściciel (wyrok NSA z dnia 18 lutego 1994 r., II SA 241/92; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1997 r., IV SA 1335/95). Agencja występuje w obrocie prawnym samodzielnie, wykonując w imieniu własnym prawa Skarbu Państwa do powierzonego jej mienia. Jednocześnie Minister stwierdził, że G., wykonująca prawo trwałego zarządu, nie posiada samoistnego interesu prawnego, który legitymowałby ją do udziału w postępowaniu. Trwały zarząd jest administracyjnoprawną formą władania, do której stosuje się pomocniczo przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. Jednakże, jak wskazuje się w orzecznictwie, przepis § 5 rozporządzenia nie stanowi dla podmiotów dysponujących ograniczonymi prawami rzeczowymi do nieruchomości (a takim prawem jest użytkowanie) podstawy do oczekiwania rozstrzygnięcia przez właściwy organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej kwestii podlegania nieruchomości, na których ustanowiono dla nich te prawa, działaniu przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponadto brak jest przepisu prawa materialnego, z którego G. mogłaby wywodzić swój interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu. Za niezasadny Minister uznał zarzut, zgodnie z którym przeznaczenie nieruchomości na cele inne niż rolne, w tym przypadku pas drogi krajowej, wyłącza ich reprezentację przez Agencję Nieruchomości Rolnych. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie Agencji uprawnień do gospodarowania wyłącznie tym mieniem Skarbu Państwa, które cały czas zachowuje swój rolny charakter, to niewątpliwie przewidziana zostałaby w ustawie odpowiednia procedura "wyłączania" takich nieruchomości z Zasobu Agencji, w przypadku przeznaczenia ich w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. Nie do przyjęcia jest zatem pogląd odwołującego, że w wyniku przeznaczenia nieruchomości rolnej na inne cele niż gospodarka rolna następuje wyjście takiego gruntu ex lege z zasobu Agencji (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 28.10.2005 r. VI ACa 395/05). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. wniósł G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wybiórczym i nieobiektywnym rozpatrzeniu materiału dowodowego mimo, że prawidłowe zastosowanie przywołanych przepisów w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy doprowadziłoby do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia; b) art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez bezkrytyczne przyjęcie wypisu z ewidencji gruntów, jako środka dowodowego, mimo zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego; c) art. 134 w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie interesu prawnego skarżącego wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a w konsekwencji stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy a) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że w imieniu Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących pas drogowy drogi krajowej [...] prawo własności i inne prawa rzeczowe wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych, chociaż prawidłowe zastosowanie przywołanych przepisów prowadzi do konkluzji o wadliwości skarżonego rozstrzygnięcia; b) art. 20 pkt 17 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), poprzez stwierdzenie, że brak jest przepisu materialnego, z którego G. mogłaby wywodzić swój interes prawny, legitymujący do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., chociaż zastosowanie przywołanych przepisów prowadzi do uznania legitymacji skarżącego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że organ II instancji wiedząc o istniejących rozbieżnościach pomiędzy informacją z ewidencji gruntów, a wpisem do działu II księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., uznał za stronę postępowania reprezentującą Skarb Państwa wyłącznie Agencję Nieruchomości Rolnych. Istotnym jest, że z wpisu do księgi wieczystej wynika, że właścicielem nieruchomości składającej się z działek o nr [...] oraz nr [...] jest Skarb Państwa i znajdują się one w trwałym zarządzie G. Jednocześnie brak jest informacji aby Agencja Nieruchomości Rolnych posiadała jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowych działek, które to zostały zajęte pod pas drogowy drogi krajowej [...]. Zauważyć więc należy, że stosownie do art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Powyższe domniemanie może być obalone wyłącznie w toku postępowania przed właściwym sądem w drodze powództwa z art. 10 u.k.w.h. Już w odwołaniu skarżący wyjaśnił, że prawo trwałego zarządu w stosunku do działek o nr [...]i nr [...] nabył z mocy samego prawa w następstwie umów rozwiązania użytkowania wieczystego Rep. A nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w stosunku do działki nr [...] oraz Rep. A nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w stosunku do działki nr [...], zaś fakt ten został potwierdzony decyzjami Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Pomimo to Minister – mając na uwadze wypis z ewidencji gruntów – w sposób lakoniczny uznał, że nie do przyjęcia jest pogląd skarżącego, zgodnie z którym możliwe jest wyjście takich nieruchomości ex lege z zasobu Agencji, nawet w przypadku zmiany przeznaczenia nieruchomości. Powyższe sprawiło, że nie wypełnione zostały wymogi określone w art. 80 K.p.a, zobowiązującym organy administracji publicznej do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 22 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zarząd drogi (dla dróg krajowych zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Bezsporne jest więc, że ustanowienie trwałego zarządu na nieruchomości stanowiącej pas drogowy drogi krajowej związane jest niewątpliwie ze szczególnym charakterem pasa drogowego w procesie zapewniania bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz utrzymania właściwej wartości użytkowej drogi, do którego zobowiązany jest właściwy zarządca drogi. Ponadto działki o nr [...] i [...], stanowiące pas drogowy drogi krajowej nr [...], nie stanowią nieruchomości, co do których Skarb Państwa powierza Agencji Nieruchomości Rolnych wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz. W konsekwencji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób błędny uznał Agencję Nieruchomości Rolnych jako stronę postępowania dotyczącego nieruchomości stanowiących pas drogowy drogi krajowej nr [...] i tym samym naruszył art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Przepis art. 20 ustawy o drogach publicznych enumeratywnie wylicza zadania zarządcy drogi. Z pkt 17 tego przepisu wynika, że zadaniem zarządcy drogi jest nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. W konsekwencji uzyskanie przez zarządcę drogi tytułu prawnego w postaci trwałego zarządu do realizacji zadań określonych w art. 20 u.d.p. jest wystarczającą przesłanką materialnoprawną do uznania interesu prawnego zarządcy drogi, a w dalszej kolejności za stronę postępowania dotyczącego nieruchomości stanowiących pas drogi krajowej [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzając niedopuszczalność odwołania G. nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tej kwestii. Z art. 127 § 1 K.p.a. wynika przede wszystkim, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie postępowania. Stroną jest zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). Skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu, że do dwóch działek (nr [...] i nr [...]) objętych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], ustanowiono na rzecz G. trwały zarząd, a ponadto G. jest zarządcą drogi krajowej [...], co powoduje, że gospodaruje nieruchomościami zajętymi pod pas drogowy, z mocy art. 20 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze podniesiono, że prawo trwałego zarządu w stosunku do działek nr [...] i nr [...] G. nabyła "z mocy prawa w następstwie umów rozwiązania użytkowania wieczystego Rep. A nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 w stosunku do działki nr [...] oraz Rep. A nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w stosunku do działki nr [...], zaś fakt ten został potwierdzony decyzjami Wojewody [...]" z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...]. Wskazanych wyżej "umów rozwiązania użytkowania wieczystego", jak i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz z dnia [...] grudnia 2005 r. nie ma w aktach sprawy. Nie można w związku z tym ocenić, w jakim trybie ustanowiono na rzecz G. prawo trwałego zarządu oraz jaki wpływ na ewentualną reprezentację Skarbu Państwa miały rozwiązane, zdaniem skarżącego, umowy użytkowania wieczystego. Obie te okoliczności mogą mieć istotne znaczenie dla ustalenia interesu prawnego G. w postępowaniu prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. Jeśli bowiem po decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., z mocy której wymienione działki weszły w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, ustanowiono użytkowanie wieczyste (na czyją rzecz?), które następnie zostało rozwiązane – jak twierdzi skarżący – to należy ocenić, jaki miało to wpływ na wykonywanie prawa własności Skarbu Państwa przez Agencję Nieruchomości Rolnych. Ponadto, zgodnie z art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) "Nieruchomości wchodzące w skład Zasobu przeznaczone na drogi krajowe stają się nieodpłatnie, z mocy prawa, przedmiotem trwałego zarządu ustanowionego na rzecz G. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Ustanowienie trwałego zarządu wojewoda stwierdza w drodze decyzji. Decyzja wojewody stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej i jest podstawą wykreślenia nieruchomości z ksiąg rachunkowych oraz przekazania tych nieruchomości przez Agencję protokołem zdawczo-odbiorczym G.." Jeśli ten przepis stanowił podstawę do ustanowienia z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz G. – a czego bez znajomości treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. i z dnia [...] grudnia 2005 r. nie sposób ustalić – to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien poddać analizie normę zawartą w art. 24 ust. 7, w szczególności to, co wynika ze stwierdzenia, że "(...) Decyzja wojewody stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej i jest podstawą wykreślenia nieruchomości z ksiąg rachunkowych oraz przekazania tych nieruchomości przez Agencję protokołem zdawczo-odbiorczym G.." Zauważyć przy tym należy, że pomiędzy prawem trwałego zarządu ustanowionym w trybie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 19 października 1991 r., a trwałym zarządem ustanawianym w trybie przepisów rozdziału 7 tej ustawy istnieją istotne różnice, między innymi w zakresie trybu przekazania nieruchomości, opłat i możliwości wygaszenia trwałego zarządu, co – zdaniem sądu – nie może być obojętne dla oceny, czy nieruchomość oddana w trwały zarząd z mocy prawa w trybie art. 24 ust. 7 dalej pozostaje w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Przed podjęciem rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania G., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się zatem naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 134 w zw. z art. 28 K.p.a., gdyż nie ustalił, czy po przekazaniu obecnej Agencji Nieruchomości Rolnych wskazanych wyżej dwóch działek, powstałych w wyniku kolejnych podziałów działki nr [...], nie doszło do wyłączenia spornych działek z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W ocenie sądu nie jest to wykluczone, ale wymaga uprzedniej analizy treści umów i decyzji, o jakich mowa wyżej, w kontekście normy zawartej w art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 19 października 1991 r. W dalszej kolejności, jeśli w wyniku dokonanej analizy organ doszedłby do wniosku (czego sąd na tym etapie przesądzić nie może), że działki nr [...] i nr [...] nie pozostają już w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, to musi ocenić, czy art. 20 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest wyjątkiem wynikającym z odrębnych ustaw, o jakim mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Dopiero wówczas rozstrzygnie, czy G. ma interes prawny w reprezentowaniu Skarbu Państwa w postępowaniu prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. Sąd nie stwierdził natomiast zarzucanego w uzasadnieniu skargi naruszenia art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, gdyż organ nie zakwestionował domniemania, że Skarb Państwa jest właścicielem działek nr [...] i nr [...] pozostających w trwałym zarządzie G. Odrębną kwestią jest jednak to, co wynika z tego faktu dla reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu "głównym". Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.