I SA/Wa 1904/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2007 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie przekazania na rzecz powiatu prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz Powiatu [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] uchylił własną decyzję z [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przekazania mienia i orzekł o przekazaniu na rzecz Powiatu [...] prawa własności zabudowanych nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m², położonych w obrębie nr [...] miasta L., oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów numerami działek [...], [...] i [...] oraz w obrębie Gminy [...] – działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji przedstawiony został następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Prezes Rady Ministrów umorzył postępowanie administracyjne o przekazanie na rzecz Powiatu [...] – w trybie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) mienia nieruchomego stanowiącego własność Powiatu [...], będącego w użytkowaniu Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w L.. Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie, iż zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] ze sprawą będącą przedmiotem tego postępowania. Tożsamy jest przedmiot sprawy, jego strony oraz stan prawny. Przedstawiony nowy stan faktyczny, tj. likwidacja przez Powiat [...] Samodzielnego Publicznego Zespołu ZOZ w L. oraz przystąpienie do sprzedaży nieruchomości użytkowanych przez ten Zespół nie stanowiły faktu prawotwórczego, a co za tym idzie nie pozwalały na uznanie sprawy za nową. W przypadku stwierdzenia, iż zachodzi tożsamość sprawy, wydanie kolejnej decyzji prowadziłoby do naruszenia zasady trwałości ostatecznej decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., a w konsekwencji mogłoby doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem dotyczyłaby ona sprawy już poprzednio załatwionej inną decyzją administracyjną. Skoro w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, kolejne postępowanie uznano za bezprzedmiotowe, ponieważ brak było podstaw do rozpoznania sprawy co do istoty. Powiat [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, iż w sprawie nie zachodzi tożsamość postępowania. Przesądza o tym fakt zaistnienia nowych okoliczności faktycznych, tj. zaprzestanie działalności medycznej przez Samodzielny Publiczny Zespół ZOZ w L., podjęcie uchwały o jego likwidacji i o przystąpieniu do sprzedaży użytkowanych przez niego gruntów. Okoliczności te w ocenie Powiatu [...] są faktami prawotwórczymi, co w konsekwencji powinno prowadzić do potraktowania sprawy jako nowej i wydania decyzji merytorycznej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes RM uznał, że o tożsamości sprawy nie mogą decydować wyłącznie tożsamość stron, przedmiot i podstawa prawna. Należało wyjaśnić, czy zaistniały w sprawie nowy stan faktyczny - postawienie SPZZOZ w L. w stan likwidacji i przystąpienie przez Powiat [...] do sprzedaży nieruchomości będących w jego władaniu na podstawie uchwał Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2005 r. i [...] lutego 2006 r. - może stanowić okoliczność uzasadniającą rozpatrywanie sprawy jako nowej. Zmiana stanu faktycznego sprawy polega na tym, że w czasie, gdy wydawana była pierwsza decyzja w sprawie przekazania mienia na rzecz Powiatu [...], SPZZOZ w L. nie pozostawał w likwidacji. Powołaną okoliczność trzeba uznać za fakt prawotwórczy. W konsekwencji przedstawiona zmiana stanu faktycznego decyduje o braku tożsamości spraw. Uznanie to pozwala na prowadzenie nowego postępowania w sprawie oraz znosi przeszkody, jakie zadecydowały o odmowie przekazania przedmiotowego mienia na rzecz Powiatu [...] w postępowaniu, które toczyło się w 2003 r. Przy wydawaniu odmownej decyzji z dnia [...] marca 2003 r. jednym ze znaczących argumentów był brak możliwości przekazania na rzecz Powiatu [...] funkcji organu założycielskiego wobec SPZZOZ w L.. Obecnie w świetle likwidacji tej jednostki, okoliczność ta pozostaje bez znaczenia. Przekazanie na rzecz Powiatu [...] przedmiotowego mienia nieruchomego będącego dotychczas własnością Powiatu [...] jest możliwe i uzasadnione. Wymienione Powiaty nie osiągnęły porozumienia co do przekazania mienia i to wyczerpuje jedną z przesłanek przewidzianych w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, koniecznych do rozstrzygnięcia w tym zakresie. Za przekazaniem mienia Powiatowi [...] przemawia również fakt, iż nieruchomość ta znacznie ułatwi temu Powiatowi samodzielną realizację zadań w zakresie świadczenia usług zdrowotnych na własnym terenie. Na bazie zlikwidowanej jednostki Powiat [...] będzie mógł uruchomić własny publiczny zakład opieki zdrowotnej i tym samym realizować określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie ochrony zdrowia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Powiat [...] zarzucił decyzji Prezesa RM naruszenie zasady res iudicata oraz art. 105 § 1 k.p.a. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. Zaistnienie tej przesłanki wymaga stwierdzenia tożsamości sprawy administracyjnej poprzednio rozstrzygniętej ze sprawą nową. Sprawy są tożsame, jeżeli są takie same pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wtedy, gdy w obu sprawach występują te same strony. Tożsamość przedmiotowa natomiast występuje wtedy, gdy taka sama jest podstawa prawna obu decyzji, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Stan faktyczny przy ustalaniu tożsamości obu spraw powinien być brany pod uwagę tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych opisanych w hipotezie danej normy prawnej. Na gruncie art. 47 ustawy o samorządzie powiatowym takimi faktami będą: wydanie przez Radę Ministrów w trybie art. 3 tej ustawy rozporządzenia o utworzeniu nowego powiatu oraz brak porozumienia pomiędzy powiatami co do przekazania mienia. Przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że faktem prawotwórczym są jeszcze jakieś inne fakty (np. likwidacja ZOZ) doprowadziło do tego, że w sprawie istnieją dwie sprzeczne decyzje – jedna z 2003 r. odmawiająca przekazania nieruchomości i druga z 2006 r. nakazująca jej przekazanie. Likwidacja ZOZ jak i inne fakty nieopisane w hipotezie art. 47 ustawy o samorządzie powiatowym nie mogą być faktami prawotwórczymi. Jest to sytuacja niedopuszczalna i stanowi przykład sytuacji objętej normą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nakazującą wyeliminować z obrotu prawnego decyzję późniejszą. W związku z tym postępowania administracyjne wszczęte na skutego ponownego wniosku Powiatu [...] powinno zostać ostatecznie umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe. Możliwość ponownego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie istnieje tylko w przypadku eliminacji z obrotu prawnego, w trybie prawem przewidzianym, pierwotnego rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący – jak podaje z ostrożności procesowej – mając na uwadze art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dokonał analizy możliwości eliminacji decyzji Prezesa RM z [...] marca 2003 r. W ocenie skarżącego żadna z przyczyn wznowienia nie zachodzi. W szczególności nie mamy do czynienia z przyczyną związaną ze zmianą stanu faktycznego, bowiem wznawia się postępowanie jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Nie ma też podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2003 r. na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., uchylenia jej na podstawie art. 154 k.p.a., a także uchylenia jej w trybie art. 161 k.p.a. W związku z tym bez zgody Powiatu [...] nie ma możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego wymienionej decyzji z 2003 r. Uchwała Rady Powiatu w S. z [...] października 2005 r. nie spowodowała zakończenia działalności przez ZOZ w L.. Funkcjonuje on nadal, świadczy usługi zdrowotne mieszkańcom pobliskich miejscowości, a skarżący jest nadal jego organem założycielskim. Wg koncepcji skarżącego likwidacja ma polegać na sprzedaży całości funkcjonującego ZOZ i nieruchomości należących do Powiatu nowemu podmiotowi przejmującemu świadczenie usług zdrowotnych w dotychczasowym zakresie. Dopóki więc proces likwidacji nie zostanie zakończony, a ZOZ wykreślony z rejestru zoz-ów i KRS istnieje problem organu założycielskiego, którym jest skarżący, a nie Powiat [...]. Skarżący zarzuca decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2006 r. naruszenie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Z przepisu tego wynika, że przekazanie mienia między powiatami mogło nastąpić tylko w związku z utworzeniem nowego powiatu. Powinien istnieć związek czasowy między złożeniem wniosku w tym przedmiocie, a powstaniem powiatu. Powiat [...] powstał [...] stycznia 2002 r. Trudno więc przyjąć, że wniosek z 2006 r. jest związany czasowo z powstaniem Powiatu [...]. W chwili obecnej tylko ustawa o gospodarce nieruchomościami może być podstawą prawną przekazania własności przedmiotowej nieruchomości, a nie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Odpowiadając na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie. Istotny dla oceny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy był także stan faktyczny sprawy. Zmiana stanu faktycznego sprawy polegała na tym, że w czasie gdy wydawana była pierwsza decyzja w sprawie przekazania mienia na rzecz Powiatu [...], ZOZ w L. nie pozostawał w stanie likwidacji. Okoliczność tę trzeba było uznać za fakt prawotwórczy, bowiem w sposób istotny zmieniła stan faktyczny mający wpływ na podjęcie decyzji merytorycznej. Obecnie w świetle likwidacji tej jednostki odpadła negatywna przesłanka odmowy przekazania nieruchomości na rzecz Powiatu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji musi poprzedzić spojrzenie na unormowania dotyczące likwidacji zakładów opieki zdrowotnej, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji odnoszących się do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Punktem wyjścia jest art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, który znajduje zastosowanie do każdej likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Przepis ten wymaga określenia w rozporządzeniu lub uchwale o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej sposobu i formy zapewnienia pacjentom nieprzerwanego udzielania takich samych świadczeń oraz terminu zakończenia działalności likwidowanego zakładu, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania uchwały o likwidacji, przy czym projekt aktu o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej podlega - przewidzianej w art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) - procedurze opiniowania. Wskutek likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej jego majątek, po zaspokojeniu wierzytelności, staje się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub własnością publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych, a o jego przeznaczeniu decyduje podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej. Wyjątkowe względem przywołanego przepisu unormowania zawiera natomiast art. 60 tej ustawy. Przepis ten dotyczy bowiem tylko samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i reguluje szczególny rodzaj ich likwidacji albo przekształcenia, do czego dochodzi wówczas, gdy ujemny wynik finansowy zakładu nie może zostać pokryty we własnym zakresie (art. 60 ust. 3 w związku z ust. 1). Zakresem zastosowania art. 60 u.z.o.z. objęto zatem likwidację samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z powodów finansowych, a więc niemożności pokrycia przez zakład jego ujemnego wyniku finansowego, w konsekwencji także ciążących na tej jednostce zobowiązań. Z tego względu omawiany przepis zawiera dalsze, szczególne wymagania stawiane aktowi o likwidacji. Jeżeli akt taki przybiera postać uchwały (jak w rozpoznawanej sprawie), to w swej treści musi zawierać nie tylko elementy wskazane w art. 43 ustawy, ale również postanowienia dodatkowe, wymienione w jej art. 60 ust. 4b. Taka uchwała została podjęta przez Powiat w S. w dniu [...] października 2005 r. i zgodnie z przedstawionymi wyżej regulacjami określa dzień zakończenia likwidacji i działalności Zespołu na 1 listopada 2010 r. Wprawdzie nie była ta uchwała przedmiotem skargi do Sądu, ale z uwagi na jej zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcie niniejszej sprawy Sąd ją ocenił jako zgodną z powołanymi w niej przepisami ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Należy przy tym dodać, że jej podjęcie spowodowało ponowne postępowanie w przedmiocie przekazania nieruchomości. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko skarżącego, że ta uchwała nie może stanowić podstawy do zmiany stanowiska przedstawionego przez Prezesa Rady Ministrów w decyzjach z [...] marca 2003 r. i [...] lipca 2003 r. o odmowie przekazania na rzecz Powiatu [...] składników mienia wchodzących w skład Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w L.. Podstawą przyjętego wówczas stanowiska było stwierdzenie, że zmiana po stronie organu założycielskiego może nastąpić w trybie likwidacji jednego zakładu i utworzenia na bazie jego majątku nowego zakładu, którego organem założycielskim będzie nowa jednostka samorządu terytorialnego. Postawienie przedmiotowego zakładu w stan likwidacji nie powoduje, że doszło do zmiany organu założycielskiego, co mogło by umożliwić przekazanie mienia innemu powiatowi. Dlatego też jako prawidłową należy ocenić decyzję Prezesa RM z dnia [...] czerwca 2006 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przekazania mienia Powiatowi [...] i uznanie w jej uzasadnieniu, że zmiany związane z likwidacją Zakładu mają charakter faktyczny i nie mają znaczenia prawnego. Przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że są te zmiany "faktami prawotwórczymi" nie znajduje uzasadnienia, przynajmniej do określonego w uchwale z dnia [...] października 2005 r. dnia zakończenia likwidacji. Wymieniona uchwała pozwala na wykonywanie określonych czynności związanych z likwidacją, nie zmienia natomiast niczego po stronie organu założycielskiego, którym nadal jest Powiat [...], co wynika z załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które zostały przejęte przez gminy, powiaty i samorządy województw (D. U. Nr 65, poz. 659). Słusznie skarżący podnosi, iż samo przystąpienie do likwidacji zakładu w żaden sposób nie powoduje nie powoduje takiej zmiany stanu ukształtowanego decyzjami z 2003 r., który uzasadniałby odmienne w tym zakresie rozstrzygnięcie. Jest to fakt, który jakkolwiek ma znaczenie dla bytu prawnego ZOZ w L., lecz nie ma wpływu na wcześniej wydane decyzje o odmowie przekazania nieruchomości. Sąd uznał, że nie było uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W decyzji z [...] września 2006 r. nieprawidłowo określono i oceniono zdarzenie, jakim było postawienie Zakładu w stan likwidacji, jednak w warunkach tej sprawy nie można jednoznacznie przesądzić, że uzasadnia to zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Należy dodać, że decyzja z [...] września 2006 r. zawierająca zupełnie odmienne stanowisko organu od przedstawionego w decyzji z [...] czerwca 2006 r. powinna być uzasadniona w taki sposób, aby przekonywała Sąd i strony, dlaczego w takim samym stanie prawnym i faktycznym sprawy doszło do zasadniczej zmiany stanowiska organu. Tego zaskarżona decyzja nie przedstawia. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.