I SA/Wa 1905/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania "P." S.A. Oddziału [...] w W., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę M. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę M. z mocy prawa nieodpłatnie własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, że Spółka "P." SA z siedzibą w W. wystąpiła o stwierdzenie nabycia w trybie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948, ze zm.) prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu niezabudowanego. Jednocześnie Burmistrz Gminy M. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. przedłożył Wojewodzie [...] dokumentację inwentaryzacyjną obejmującą przedmiotowe działki nr [...] i nr [...], w celu stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności tych nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). W związku z tym Wojewoda [...], stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego "P." do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest komunalizacja rzeczonych nieruchomości. Organ I instancji ustalił, że z treści przedłożonych dokumentów wynika, iż sporne nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., zgodnie z zapisem w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], stanowiły własność Skarbu Państwa (władający [...] Dyrekcja Okręgowa [...] Państwowych w W.). [...] Dyrekcja Okręgowa [...] Państwowych w W. nie legitymuje się tytułem prawnym do tych nieruchomości. Tytuł ten nie został także potwierdzony przez władającego, mimo iż pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. organ wystąpił o informację w tym zakresie. Powołując się na orzecznictwo organ I instancji uznał, że mienie będące we władaniu państwowych osób prawnych bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (t.o.a.p.), zatem podlegało komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Wobec powyższego organ uznał, że objęte kartą inwentaryzacyjną nieruchomości spełniają przesłanki do komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, bowiem w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły one mienie ogólnonarodowe, a uprawnienia właścicielskie w stosunku do nich wykonywał w imieniu Skarbu Państwa terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Sporządzony spis inwentaryzacyjny mienia państwowego, obejmujący nieruchomości opisane w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Miejskiego w M. przez okres od dnia 25 listopada 2005 r. do dnia 27 grudnia 2005 r. O wyłożeniu spisu inwentaryzacyjnego do publicznego wglądu i możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do Komisji Inwentaryzacyjnej zainteresowane osoby zostały powiadomione przez wywieszenie ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w M. Zastrzeżeń do spisu inwentaryzacyjnego nie wniesiono. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że przedmiotowe nieruchomości podlegały komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy M. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem Spółka "P" S.A. wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie art. 10 i art. 77 kpa, art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 80, poz. 720), w związku z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zdaniem odwołującego się decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] została wydana w warunkach naruszenia prawa, tj. w odniesieniu do gruntów, których uwłaszczenia oczekuje P. S.A. Odwołujący dowodził, że przedmiotowa nieruchomość nie może podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, według których następuje stwierdzenie nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mienia na rzecz właściwych gmin, gdyż według stanu na dzień 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego "P." wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym i podlegała wyłączeniu z komunalizacji z mocy prawa, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Organ I instancji nie rozpoznał w pełni sprawy, ponieważ z mapy wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła tereny kolejowe - dawną kolej wąskotorową relacji [...], co oznacza, że nieruchomość ta pozostawała przed dniem 5 grudnia 1990 r. w zarządzie P. W sposób nieuzasadniony, zdaniem odwołującego się, Wojewoda pominął obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu P. Sporną nieruchomość przedsiębiorstwo P. otrzymało przed 1961 r. i żaden przepis prawa nie stanowił o ponownym przekazywaniu raz już przekazanych nieruchomości. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. W uzasadnieniu swojego stanowiska Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stanęła na stanowisku, że nieporozumieniem jest postawiony organowi I instancji zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ponieważ przepis ten pozostaje bez związku z niniejszą sprawą. Punkt 2 tego przepisu odnosi się wyłącznie do przedsiębiorstw państwowych, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy. Organ II instancji zwrócił uwagę, że zarzucając naruszenie przepisów art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w związku z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" odwołujący się pominął okoliczność, że o zgodności tych przepisów z Konstytucją wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03, który uznał, że art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami jako niedotyczące mienia (gruntów), o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nie są niezgodne z przywołanymi przepisami Konstytucji (pkt 1 sentencji), zaś w związku z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. są zgodne z przywołanymi przepisami Konstytucji (pkt 2 sentencji). Z orzeczenia tego wynika, że przywołany przepis art. 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie ma zastosowania do komunalizacji, która już nastąpiła z mocy samego prawa (ex lege) na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Również bezprzedmiotowy jest, zdaniem organu II instancji, zarzut naruszenia art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., przepis ten bowiem nie odnosi się do komunalizacji mienia państwowego, ale do uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego "P". Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że o przysługiwaniu przedsiębiorstwu państwowemu zarządu - w rozumieniu wymienionej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - w stosunku do spornej nieruchomości może świadczyć w szczególności decyzja właściwego organu o przekazaniu nieruchomości w zarząd (dawniej użytkowanie). Według obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną (art. 43 ust. 1). Zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie tej ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształcił się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości (art. 199 ust. 1). Zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (wcześniej: użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał dawniej na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Prawo zarządu mogło być ustanowienie w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej lub na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy zawartej przez te jednostki, ewentualnie na podstawie umowy kupna nieruchomości zawartej z jej właścicielem. Organ odwoławczy uznał, że twierdzenie odwołującego się, iż sporna nieruchomość podlega wyłączeniu z komunalizacji z mocy prawa jako nienależąca do t.o.a.p. w dniu 27 maja 1990 r. jest gołosłowne i nie zostało poparte żadną argumentacją, zaś podniesiona w odwołaniu okoliczność, że z mapy wynika, iż rzeczona nieruchomość stanowi tereny kolejowe - dawną kolej wąskotorową relacji [...], jest elementem opisu położenia nieruchomości niemającym związku z zagadnieniem jej komunalizacji. Organ II instancji nie uznał również zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 10 i art. 77 kpa. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka "P" S.A. W jej obszernym uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu i zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) poprzez jego wadliwe zastosowanie, - art. 11 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunikacji (Dz. U. nr 51, poz. 301) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, - art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie, - art. 7 i art. 77 kpa poprzez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, - art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego niezastosowanie, - art. 2, 3, 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez ich nieuwzględnienie, - § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach poprzez ich niezastosowanie. W tej sytuacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę M. prawa własności nieruchomości położonej w M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych powodów, niż zarzuty w niej podniesione. Należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd jest obowiązany wziąć pod rozwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin do wniesienia odwołania ma charakter zawity (por. wyr. NSA z dnia 2 października 1996 r., SA/Ka 1742/95, niepubl.). Z istoty takiego terminu wynika, że nigdy nie może być on przedłużany. Zachowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania jest warunkiem skuteczności tej czynności procesowej. Odwołanie bowiem może być wniesione jedynie od decyzji nieostatecznej. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 kpa. W przypadku, gdy w postępowaniu wstępnym okaże się, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ administracji wydaje postanowienie na podstawie art. 134 kpa o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przede wszystkim nie wyjaśnił, mimo powziętych wątpliwości, o których świadczy pismo z dnia 5 maja 2006 r. skierowane do organu I instancji, kiedy skarżącemu została doręczona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. W aktach sprawy znajduje się zwrotne poświadczenie doręczenia stronie przez pocztę tej decyzji. Z umieszczonej na nim prezentaty wynika, że decyzja organu I instancji została doręczona stronie skarżącej w dniu 13 marca 2006 r. Fakt ten potwierdza także znajdujący się na drugiej stronie zwrotnego poświadczenia doręczenia datownik placówki oddawczej posiadający tę samą datę "130306...". Jednak z treści złożonego odwołania wynika, że decyzja organu I instancji, została doręczona dopiero 15 marca 2006 r., czyli dwa dni później, ale strona skarżąca nie przedstawia na tę okoliczność żadnego dowodu. Zwrócić przy tym należy uwagę na fakt, że odwołanie datowane jest na dzień "2006.03.28". Ponadto ze znajdującej się na odwołaniu prezentaty wynika, że wpłynęło ono do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. w dniu 30 marca 2006 r. Jednakże poza odciskiem stempla z datownikiem prezentata nie zawiera podpisu pracownika, ani informacji o ewentualnych załącznikach (które zgodnie z treścią odwołania były do niego załączone). W aktach sprawy brak informacji, czy odwołanie złożone zostało przez skarżącego bezpośrednio, czy za pośrednictwem poczty oraz brak jest koperty, w której ewentualnie nadane zostało odwołanie i która mogłaby stanowić dowód potwierdzający datę jego nadania. Z decyzji odwoławczej nie wynika natomiast, aby organ II instancji dokonał całościowego wstępnego badania, czy zachowany został termin, o jakim mowa w art. 129 § 2 kpa. W ocenie Sądu, opisane rozbieżności powodują powstanie wątpliwości co do daty doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji oraz skuteczności złożonego odwołania. Rozstrzygnięcie tych rozbieżności ma istotne znaczenie. Przyjęcie bowiem za datę doręczenia dnia 13 marca 2006 r. oznacza, że 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął dnia 27 marca 2006 r., co (przyjmując za datę złożenia odwołania dzień 28 marca 2006 r., która widnieje na odwołaniu) skutkuje dla strony negatywnymi konsekwencjami w postaci przekroczenia terminu do wniesienia odwołania, a przyjęcie daty 15 marca 2006 r. powodowałoby możliwość ewentualnego zachowania terminu i możliwość uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia. Dlatego też wobec istniejących rozbieżności organ odwoławczy, przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, winien był przeprowadzić postępowanie dowodowe mające na celu jednoznaczne określenie, kiedy skarżone przez stronę rozstrzygnięcie organu I instancji zostało jej faktycznie doręczone oraz w jakiej dacie skutecznie złożone zostało odwołanie. Z akt sprawy wynika, że postępowanie dowodowe w tej sprawie zostało przeprowadzone w sposób nie gwarantujący dokonania wyczerpujących ustaleń, co stanowiło uchybienie mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd nie może domniemywać daty doręczenia decyzji (13 czy 15 marca 2006 r.) ani daty wniesienia odwołania. Okoliczności te powinny być w sposób niewątpliwy ustalone przez orzekające w sprawie organy. Nieustalenie powyższego powoduje, że decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa. Wobec istotnych braków w aktach sprawy, które nie pozwalają na rozstrzygnięcie, czy zaskarżona decyzja rozstrzyga w oparciu o skutecznie wniesione odwołanie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.