I SA/Wa 1905/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości przez powiat oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] stwierdzającą nabycie przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r z mocy prawa, prawa własności nieruchomości położonej w położone w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę powiatową relacji [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publicz¬ną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako działka nr [...] ha, zajętej pod drogę powiatową [...] relacji [...]. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniósł M. S. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowi materialno prawną podstawę decyzji. z 2008 r. Nr 15, poz. 79). Wskazał, że ze znajdujących się w aktach materiałów wynika, że właścicielem działki nr [...] z której wydzielono działkę nr [...] o pow. [...] ha, w dniu 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie jest M. S. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] grudnia 1992 r., Repertorrium [...] nr [...] (por. treść księgi wieczystej nr [...]). Oznacza to, iż w rzeczonej dacie przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Analizując sprawę pod kątem spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną organ wskazał, że w aktach znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości sporządzona przez uprawnionego geodetę według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30 sierpnia 2013 r. pod nr [...], z której jednoznacznie wynika, że część działki nr [...], oznaczonej w wyniku podziału jako działka nr [...], znajdowała się w granicach pasa drogowego drogi publicznej. Zatem powyższy dokument geodezyjny stanowi dowód zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dacie wskazanej przez ustawodawcę tj. w dniu 31 grudnia 1998 r. Ponadto w materiale dowodowym znajdują się oświadczenia świadków z dnia 25 sierpnia 2014 r., którzy stwierdzili, że droga powiatowa nr [...] relacji [...] w rejonie działki ewidencyjnej nr [...] w Z. istniała w dniu 31 grudnia 1998 r. w Z. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że droga nr [...] relacji: [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę publiczną, bowiem została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (Dz. U. Nr 24, poz. 117) jako droga wojewódzka. Natomiast w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071), nie została umieszczona w wykazie dróg o kategorii wojewódzkiej bądź krajowej. Na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi. Przedmiotowa droga nie została wymieniona w ww. załączniku, tym samym została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Następnie na podstawie Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych na terenie województwa [...] ww. droga powiatowa otrzymała nr [...] pod drogę publiczna Przesłankę władania publicznoprawnego przedmiotowymi działkami potwierdzają takie dowody jak opis liniowy drogi nr [...] z dnia 24 listopada 1998r., obrazujący stan jej urządzenia. Ponadto w aktach sprawy znajdują się oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. z dnia 28 października 2014 r. i z dnia 17 grudnia 2013 r., który oświadczył, że droga powiatowa nr [...] (dawny nr [...]) administrowana była przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w J. do dnia 19 stycznia 1999 r. W ramach prac modernizacyjnych wykonywane były prace, takie jak podbudowa drogi z piasku i warstwy żużla, jak również wykonano warstwę wyrównawczą z tłucznia oraz obustronne pobocza nieutwardzone o szerokości 1,5 m. Ponadto na powyższej drodze było wykonywane: zimowe utrzymanie, koszenie poboczy oraz doraźne naprawy i remonty. Wykonywanie powyższych czynności zarządczych nie zostało zakwestionowane przez dotychczasowego właściciela, jak również w aktach sprawy brak jest dokumentów, które mógłby podważać jego prawdziwość, a tym samym dyskwalifikować ww. oświadczenia jako dowód w rozumieniu art. 75 § 1 Kpa. Wobec łącznego wystąpienia przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. organ odwoławczy uznał za zasadne rozstrzygniecie Wojewody [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] i z tych względów utrzymał ją w mocy. Skargę na powyższą decyzję Ministra wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. wnosząc o jej uchylenie oraz uchyelenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. . Orzeczeniu temu zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że przedmiotowa droga nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych przed 31 grudnia 1998 r. Odpowiadając na wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy uznał, że nie narusza ona prawa, natomiast zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Ocenę Ministra skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to: 1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, 2) władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz 3 ) nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Powołana ustawa z 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy odnieść się do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy, czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące nabycie w trybie tego przepisu własności nieruchomości przez Powiat [...]. W sprawie poza sporem pozostaje to, że działka nr [...] z której podziału powstała działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby fizycznej M. S. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] grudnia 1992 r. ( vide: odpis księgi wieczystej prowdzonej przez Sąd Rejonowy w S. nr [...]). Wbrew twierdzenim skarżącego, zdaniem sądu, zostały również spełnione pozostałe przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] zajęta była pod drogę wojewódzką relacji [...]. Wynika to z załącznika nr 11 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bialskopodlaskim, chełmskim, kaliskim, konińskim, koszalińskim, leszczynskim, lubelskim, olsztyńskim, opolskim, słupskim, tarnobrzeskim i zamojskim ( Dz. U. z dnia 26 czerwca 1986 r.) Nie została natomiast wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz.1071). Z kolei na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi. Przedmiotowa droga nie została wymieniona w ww. załącznikach, tym samym została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Następnie na podsatwie uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] ww. droga otrzymała nr [...] R. Nie są zatem zasadne twierdzenia skarżącego, że powyższa droga została zaliczona do kategorii drog publicznych dopiero w dniu 27 kwietnia 2000 r. na podstawie Uchwały Rady Powiatu [...]. W aktach sprawy znajduje się uchwała nr [...] Rady Powiatu S. z dnia 27 kwietnia 2000 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na terenie Powiatu [...] W załączniku nr [...] do tej uchwały jako droga powiatowa została wymieniona droga relacji [...]. Ta uchwała nie zmienia jednak faktu, że przedmiotowa droga już w tej dacie posiadała status drogi powiatowej na podstawie ww. aktów prawnych, zatem uchwała z dnia [...] kwietnia 2000 r nie kreowała statusu drogi relacji [...] jako drogi publicznej (powiatowej) dopiero od tej daty. Powyższa droga taki status posiadała już bowiem w dacie 31 grudnia 1998 r., gdyż w w stosunku do niej miał zastosowanie ww art. 103 ust. 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Słusznie również zauważył Minister Infrastruktury i Budownictwa, że fakt zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sytuacyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę W. P. z informacją, że została opracowana według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. i przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2013 r. pod numerem nr [...]. Na mapie kolorem czerwonym zaznaczono granicę pasa drogowego. Na mapie zamieszczono adnotację, że odzwierciedla ona stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. Mapa wpisana do zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa, a zatem dowodzi tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dokument urzędowy posiada szczególną moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Zaznaczyć należy, że choć mapa została sporządzona w 2013 r. to obrazuje stan zajęcia nieruchomości pod drogę według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12 publ. CBOSA). Z dokumentu tego wynika jednoznacznie, że działka nr [...] położona jest w całości w pasie drogowym drogi publicznej. Ustalenia organu poczynione w oparciu o ten dokument nie zostały podważone żadnym dowodem, który wskazywałby inny stan faktyczny w dacie 31 grudnia 1998 r. Odnosząc się zaś do przesłanki publicznoprawnego władania przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, że także w tym zakresie władztwo to, zostało wykazane w sposób wystarczający. Wyjaśnić bowiem należy, że dla spełnienia tej przesłanki istotne jest jedynie to, by jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnie użytego w ww. przepisie zwrot normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21.08.2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22.05.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym co należy podkreślić w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, że zarządca drogi rzeczywiście wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. W niniejszej sprawie domniemanie to dodatkowo znajduje potwierdzenie w oświadczeniu Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. z dnia 28 października 2014 r. z dnia 17 grudnia 2013 r. , który oświadczył , że droga powiatowa nr [...] ( dawny [...]) administrowana była przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w J. do dnia 19 stycznia 1999 r. Oświadczył także, iż w ramach prac modernizacyjnych wykonywane były prace takie jak podbudowa drogi z piasku i warstwy żużla, wykonanao warswę wyrównwacza z tłucznia oraz obustronne pobocze nieutwardzone. Ponadto wskazał, że droga była na bieżąco odśnieżana, koszono pobocze oraz wykonywano doraźne naprawy i remonty. Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych, zajęta była w tej dacie pod drogę publiczną – powiatową i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stały się one z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością powiatu, na terenie którego jest położona tj Powiatu [...]. W tej sytuacji, prawidłowo Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzje Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. stwierdzają nabycie przez Powiat S. własności przedmiotowej działki. To zaś oznacza, że kwestionowana przez skarżącego decyzja, jak też decyzja poprzedzajaca, nie naruszają ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów procedury administracyjnej. Umożliwiające bowiem właściwe zastosowanie norm praw materialnego ustalenia stanu faktycznego spraw zostały dokonane przez Ministra w sposób prawidłowy oraz zgodny z ustanowioną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej i znajdują oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, przy ocenie którego organ nie uchybił dyspozycji normy zawartej w art. 80 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.