I SA/Wa 1907/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. N. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, kwotę [...] ([...]) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę [...] ([....]) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę [...] ([...]) złotych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania M. Z., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] i przyznało zasiłek celowy w miesiącu czerwcu 2011 r. na dofinansowanie do zakupu [...] w wysokości [...] zł. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. M. Z. wystąpił o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na [...]. Organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. przyznał wnioskodawcy wsparcie finansowe w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł na [...] w miesiącu czerwcu 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca na dowód poniesienia wydatków na leki przedstawił fakturę VAT z dnia [...] czerwca 2011 r. opiewającą na wysokość [...] zł. Poprzednia faktura za [...] z dnia [...] maja 2011 r. potraktowana została jako rozliczenie pomocy otrzymanej na ten cel w miesiącu maju 2011 r. Ponadto w uzasadnieniu decyzji wskazano, że zasiłek celowy jest formą wsparcia przyznawaną w ramach uznania administracyjnego co oznacza, iż każdorazowo o wysokości zasiłku celowego decyduje organ przyznający świadczenie, mając na względzie m.in. fakt, że wysokość przyznawanej w tym trybie pomocy finansowej determinowana jest w głównej mierze posiadanymi przez Ośrodek Pomocy Społecznej możliwościami finansowymi. Odmawiając przyznania pomocy w większym zakresie organ miał również na uwadze, iż w miesiącu czerwcu 2011 r. wnioskodawcy zostało udzielone już wsparcie w wysokości [...] zł. w postaci zasiłku celowego na zakup [...] oraz świadczenia w formie posiłków. Nie zgadzając się z zasadnością rozstrzygnięcia organu I instancji M. Z. złożył odwołanie. W uzasadnieniu wskazał na swój zły stan zdrowia ([...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy powołując się na odpowiednie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j. t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Oznacza to udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych, ale nie obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb. Pomoc społeczna nie może być bowiem traktowana jako dodatkowe źródło utrzymania, nawet w celu zaspokojenia najpilniejszych potrzeb wnioskodawcy. Jednocześnie uwzględniwszy zakres wskazanej pomocy, organ wskazał, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy, wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej, czy pożądanej, przy czym zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań. Dodatkowo sam fakt otrzymywania w poprzednich okresach wsparcia ze strony organu pomocy społecznej nie oznacza bynajmniej, że pomoc taka zostanie automatycznie przyznana również w dalszych okresach, zwłaszcza w sytuacji gdy przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego ma charakter fakultatywny. Ponadto w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej. Przy czym zgodnie z art. 39 ust. 1 w/w ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, co oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Jednocześnie organ wskazał, na fakt, że w przypadku odwołującego nie zostało przekroczone tzw. ustawowe kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy (kwota 477 zł) uzasadniająca, poza pozostałymi przesłankami, przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Jednakże samo spełnienie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego m. in. właśnie z uwagi na fakultatywność przyznawania omawianej formy wsparcia finansowego. Organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia faktyczne sprawy poczynione przez organ I instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia, gdyż znajdują one odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób rzetelny i wyczerpujący, czym uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego należało przyznać zasiłek celowy w wysokości opiewającej na wartość faktury VAT nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., bowiem nie ulega wątpliwości, że lek pod nazwą [...] jest jednym z [...] zaleconych wnioskodawcy przez lekarza w zaleceniach zawartych w karcie informacyjnej [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Na uwagę zasługuje również fakt, że jest to lek związany z dolegliwościami [...], na którą to przypadłość odwołujący choruje. Nie ma zatem wątpliwości, iż regularnie zażywanie tego leku ma istotne znaczenie z punktu widzenia żywotnych interesów odwołującego. Jednocześnie sytuacja M. Z. jest organowi pomocy społecznej dobrze znana, choćby z faktu występowania w poprzednich okresach z wnioskami o udzielenie wsparcia, jak również w oparciu o dane pozyskane w trakcie wywiadu środowiskowego, z którego wynika, iż jest on osobą niepełnosprawną w stopni znacznym, choruje na [...], a w ostatnim czasie był hospitalizowany z powodu [...] na oddziale [...]. Reasumując w świetle zgromadzonego materiału Kolegium uznało za zasadne przyznanie odwołującemu pomocy w formie zasiłku celowego w miesiącu czerwcu 2011 r. na zrefinansowanie zakupu leku [...], zgodnie z rachunkiem wystawionym przez aptekę [...] w W. Natomiast jako niezasadne wskazało przyznanie na obecnym etapie pomocy w większym rozmiarze, a odpowiadającej żądaniom wnioskodawcy, gdyż nawet nie uprawdopodobnił on większej wysokości kosztów poniesionych na zakup [...], podając bez żadnego uzasadnienia, iż domaga się przyznawania kwoty [...] zł. Również w odwołaniu nie umotywował takiej właśnie wysokości żądanego wsparcia. Faktem jest, ze organy, jak i całe postępowanie administracyjne cechuje zasada oficjalności, nie oznacza to bynajmniej, że wnioskodawca jako ewentualny beneficjent pomocy społecznej, może żądać dowolnie wskazanej kwoty bez jakiegokolwiek uzasadnienia jej wysokości, a organ ma ten wniosek za każdym razem uwzględnić. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uchylił w całości decyzję organu I instancji i przyznał M. Z. zasiłek celowy w miesiącu czerwcu 2011 r. na dofinansowanie do zakupu [...] w wysokości [...] zł. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. Z. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 108 kpa, jak również art. 17 ust. 1 pkt 7 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j. t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Wskazał także, że kwestionowane rozstrzygniecie nie rozwiązuje problemów związanych ze stanem jego zdrowia i życia w godnych warunkach, co gwarantuje ustawa o pomocy społecznej. Podniósł, iż wnioskowane środki pieniężne mają służyć nie zaspokojeniu potrzeb materialnych, ale niezbędnych środków życiowych - lekarze zalecają zażywanie wszystkich potrzebnych leków, a nie jednego jak sugeruje organ. Skarżący podkreślił, że spełnia wszystkie warunki do otrzymania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego i w tej sytuacji skarżący uznał swoją skargę za uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją administracyjną, orzekającą merytorycznie o celowości przyznania w określonej wysokości zasiłku w indywidualnej sprawie. Ocena kontrolowanych decyzji w postępowaniu sądowym dokonywana jest wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd bada jedynie, czy organ administracji orzekając w sprawie zasiłku celowego nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W kompetencjach Sądu nie leży dokonywanie merytorycznej oceny zasadności wniosku skarżącego. Przechodząc do oceny zasadności złożonej skargi Sąd orzekający stwierdził, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że w rozpatrywanym przez Sąd zakresie skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja, jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j. t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Sąd administracyjny jest zaś władny uchylić zaskarżoną decyzję tylko wówczas, gdy narusza ona obowiązujące prawo. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie Kolegium prawidłowo ustaliło jej stan faktyczny i przyznało skarżącemu zasiłek celowy w miesiącu czerwcu 2011 r. na dofinansowanie do zakupu [...] w wysokości [...] zł, w oparciu o właściwie zinterpretowane przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wbrew przekonaniu skarżącego wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył powołanych w skardze przepisów ustawy o pomocy społecznej. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, na podstawie której wydano zaskarżone decyzje, w art. 2 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie natomiast z art. 39 powołanej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści tego przepisu wynika, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Na taki charakter wydawanej w sprawie decyzji (decyzja uznaniowa) wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "zasiłek może być przyznany". Tak więc zbadania przez Sąd wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego, byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Zatem nie można podzielić poglądu o konieczności wskazania w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej, bowiem obowiązek taki nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 pkt 1 powołanej ustawy. To samo odnosi się do ilości środków finansowych jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Zasadnie zatem wskazały organy, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, a dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania. Nie każdy potrzebujący może w każdym czasie uzyskać spełnienie pełnych oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej muszą mieć bowiem na uwadze również potrzeby innych osób korzystających z pomocy ośrodka. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń zawsze w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Orzekając w ramach uznania administracyjnego organ nie może jednak podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na fakt, iż decyzja dotycząca zasiłku celowego nie jest decyzją tzw. "związaną", spełnienie przez stronę ubiegającą się o przyznanie pomocy precyzyjnie określonych przesłanek ustawowych nie obliguje organu do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Przyznanie stronie pomocy pieniężnej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, bowiem rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 cytowanej ustawy o pomocy społecznej, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podkreślić trzeba, że w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zaznaczono przy tym, że skarżący nie uprawdopodobnił większej wysokości kosztów poniesionych na zakup [...], aniżeli kwota, która została mu przyznana zaskarżoną decyzją. Skarżący otrzymał zatem pomoc w wysokości na którą opiewała przedstawiona przez niego faktura z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]r. wystawiona dokumentująca zakup leku [...]. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została w granicach uznania administracyjnego i nie można jej zarzucić niezgodności z prawem. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 250 tej ustawy.