I SA/Wa 1907/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz - Kluj WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Agnieszka Kołtuniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2020 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a w z. z art. 127 § 3 k.p.a., uchyliło w całości własną decyzję z [...] lutego 2019 r. nr [...] i umorzyło wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] przyznającej P. P. świadczenie wychowawcze na córkę – M. P.. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy. Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r. przyznała P.P., przewidziane w ustawie z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.) świadczenie wychowawcze na córkę – M. P., na okres świadczeniowy 2017/2018. W odrębnym natomiast postępowaniu, decyzją z [...] października 2017 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2018 r., Burmistrz Miasta [...] odmówił przyznania ww. świadczenia na tożsamy okres matce dziecka, tj. A. P.. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 434/18. Opierając się na ustaleniach Sądu Okręgowego [...], poczynionych w postanowieniu z [...] października 2016 r. sygn. akt [...] C [...] – Wojewódzki Sąd administracyjny wywiódł, że M. P. pozostaje dzieckiem w rodzinie A.P., a nie P. P.. Okoliczność ta zaś ma znaczenie przy ustalaniu, komu świadczenie wychowawcze może być przyznane. Stąd zalecił organowi by ponownie rozpoznając wniosek wyżej wymienionej rozważył podjęcie środków prawnych, adekwatnych do zaistniałego w sprawie stanu prawnego, umożliwiających wydanie w stosunku do A. P. merytorycznej decyzji uwzględniającej jej podanie o świadczenie. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego (do czego asumptem było wystąpienie w tym względzie Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2018 r.), decyzją z [...] lutego 2019 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] sierpnia 2017 r. przyznającej świadczenie wychowawcze P.P. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa art. 5 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek wniosku P.P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. uchyliło swoją poprzednią decyzję i umorzyło postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W motywach rozstrzygnięcie zwracało uwagę, że w uprzednio wydanej decyzji skład orzekający nie wykazał na czym miałoby polegać rażące naruszenie wskazanego wyżej przepisu ustawy z 11 lutego 2016 r. Ten bowiem stanowi jedynie, że "świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 , w wysokości 500 złotych miesięcznie na dziecko w rodzinie". W śród osób uprawnionych do świadczenia art. 4 ust. 2 ustawy wymienia zaś m.in. ojca dziecka. P.P. jest natomiast ojcem M., na rzecz której przyznano mu świadczenie. Krańcowo Kolegium uznawało, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 września 2018 r. (wydanym w sprawie dotyczącej świadczeń A. P.), w sprawie zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2017 r. zaszły okoliczności o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.pa. Takimi był zaś prowadzony proces rozwodowy oraz wydane w nim postanowienie Sądu Okręgowego z [...] października 2016 r. Organ pierwszej instancji winien zatem w sprawie zakończonej ww. decyzją wznowić postępowanie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] P.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Kolegium, że przy rozstrzyganiu sprawy pominęło postanowienie Sądu Okręgowego [...] z [...] grudnia 2017 r. sygn. akt [...] C [...], w którym sąd ów stwierdził, że więź pomiędzy małżonkami nie ustała. Kwestionował nadto stanowisko Kolegium o konieczności wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją przyznająca mu świadczenie, która to decyzja jest jego zdaniem prawidłowa i zgodna z prawem. Podnosił przy tym argument, że zatajając ww. postanowienie żona wprowadziła rozpoznający jej skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w błąd i gdyby nie to podjęte wówczas rozstrzygnięcie zapewne byłoby inne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 in fina k.p.a., który to przepis przyznaje organ odwoławczemu kompetencje do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Wydane na tej podstawie rozstrzygnięcie ma charakter formalny i powoduje zakończenie prowadzonego przed organem postępowanie w inny sposób, niż poprzez załatwienie sprawy administracyjnej co do jej istoty. Przy czym – co należy podkreślić - samo umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w związku z zaistnieniem okoliczności wskazujących na bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna jest natomiast bezprzedmiotowa w tym ujęciu, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, co powoduje, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne (pozytywne czy negatywne) staje się prawnie niedopuszczalne. O tego rodzaju bezprzedmiotowości w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji można zaś mówić wówczas gdy brak jest obowiązującej w obrocie prawnym decyzji lub wyłączona zostanie dopuszczalność jej weryfikacji w tym nadzwyczajny trybie postępowania (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r. I OSK 1010/18, Lex nr 3038315). Taka jednak sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Jak wynika z treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji podstawą uchylenia decyzji i umorzenia wszczętego z urzędu przed Kolegium postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta [...] z [...] sierpnia 2017 r., przyznającej skarżącemu świadczenie wychowawcze na córkę, nie było stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania, ale niedopatrzenie się (odmiennie niż miało to miejsce przy pierwszym rozpoznaniu sprawy) by kontrolowana decyzja obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Godzi się zaś zauważyć, że w sytuacji gdy w wyniku postępowania nieważnościowego, nie stwierdzono przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., wówczas winna zostać wydana decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Musi to uczynić organ zarówno wtedy, gdy postępowanie było wszczęte na wniosek strony, jak i wtedy, gdy postępowanie – jak w rozpoznawanej sprawie - zostało wszczęte z urzędu. To, że niewystępowanie przesłanek nieważności spowoduje w przypadku postępowania wszczętego z urzędu pewną niezręczność językową w postaci niejako odmowy "samemu sobie" stwierdzenia nieważności - nie może zmienić faktu, iż adresatem tej decyzji są strony postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2019 r. II OSK 673/18, Lex nr 2634396). Analizując sposób zakończenia postępowania w takim przypadku nie można także pomijać konsekwencji prawnych jakie wynikają z faktu zakończenie go decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, a jakie z faktu umorzenia w tym przedmiocie postępowania. Odmowa stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że: po pierwsze - sprawa eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji została merytorycznie rozpoznana; po wtóre - nie wykazano żadnej z podstaw nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; a po trzecie - zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym. Zupełnie inne skutki wywołuje decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, która – jak już zaznaczono- nie rozstrzyga o istocie sprawy, a wywiera jedynie skutek procesowy, tj. kończy sprawę w danej instancji. Konsekwencją zaś tego stanu rzeczy jest to, że kwestia oceny legalności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, w aspekcie kwalifikowanych wad prawnych z art. 156 § 1 k.p.a., pozostaje wówczas otwarta. Skoro zatem w rozpoznawanej nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania nadzorczego mającego za przedmiot ostateczną decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] sierpnia 2017 r., to jego umorzenie (połączone z uchyleniem uprzednio podjętej w tym przedmiocie merytorycznej decyzji Kolegium), oceniane być musi jako naruszające w sposób istotny przepisy art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. To zaś prowadzić musi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Aczkolwiek Sąd podziela co do meritum stanowisko Kolegium, że kontrolowana przezeń decyzja z 2017 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawną, ani innymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a.. Kwestia te nie jest zresztą w sprawie sporna. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do obowiązku podjęcia przez Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a., decyzji o charakterze reformatoryjnym, rozstrzygającej merytorycznie sprawę legalności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] sierpnia 2017 r.