I SA/Wa 1908/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata E. F. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, kwotę [...] złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę [...] złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę [...] złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmawiającą przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów [..]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 10 czerwca 2011 r. M. Z. wystąpił o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów [..]. Organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów [...] w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zasiłek celowy jest formą wsparcia przyznawaną w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że każdorazowo o wysokości zasiłku celowego decyduje organ przyznający świadczenie, mając na względzie m.in. fakt, iż wysokość przyznawanej w tym trybie pomocy finansowej determinowana jest w głównej mierze posiadanymi przez Ośrodek Pomocy Społecznej możliwościami finansowymi. Odmawiając przyznania pomocy organ miał również na uwadze, że w miesiącu czerwcu 2011 r. wnioskodawcy zostało udzielone już wsparcie w wysokości [...] zł w postaci zasiłku celowego na [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. Z. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu wskazał na swój zły stan zdrowia ([...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu złożonego odwołania stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy powołując się na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Oznacza to udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby oraz rodziny trudności materialnych i życiowych, ale nie obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb. Pomoc społeczna nie może być bowiem traktowana jako dodatkowe źródło utrzymania, nawet w celu zaspokojenia najpilniejszych potrzeb wnioskodawcy. Jednocześnie organ wskazał, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy, wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań. Dodatkowo sam fakt otrzymywania w poprzednich okresach wsparcia ze strony organu pomocy społecznej nie oznacza bynajmniej, że pomoc taka zostanie automatycznie przyznana również w dalszych okresach, zwłaszcza w sytuacji gdy przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego ma charakter fakultatywny. Ponadto w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej. Przy czym zgodnie z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, co oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Jednocześnie Kolegium zważyło, że w przypadku odwołującego się nie zostało przekroczone tzw. ustawowe kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy (kwota 477 zł), uzasadniające, poza pozostałymi przesłankami, przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Jednakże samo spełnienie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego m.in. właśnie z uwagi na fakultatywność przyznawania omawianej formy wsparcia finansowego. Odwołujący powinien przyjąć do wiadomości, że ewentualne świadczenia (wsparcie) ze strony organu pomocy społecznej nie mogą stanowić dodatkowego w miarę regularnego źródła pozyskiwania przez niego środków pieniężnych. Wobec czego organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia faktyczne sprawy poczynione przez organ I instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia, gdyż znajdują one odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób rzetelny i wyczerpujący, czym uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Ponadto Kolegium zauważyło, że M. Z. otrzymał dofinansowanie do [...] w kwocie [..] zł, a dodatkowo w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku również otrzymał wsparcie na ten cel (decyzja z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]). Nadto wnioskodawca nie uprawdopodobnił wysokości kosztów [...], podając bez żadnego uzasadnienia, że domaga się przyznania kwoty [...] zł. W odwołaniu również nie umotywował takiej właśnie wysokości żądanego wsparcia. Przy czym obowiązująca organy zasada oficjalności nie oznacza, że wnioskodawca (ewentualny beneficjent pomocy społecznej) może żądać dowolnie wskazanej kwoty bez jakiegokolwiek uzasadnienia jej wysokości, a organ ma wniosek ten za każdym razem uwzględnić. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki uzasadniające przyznanie odwołującemu specjalnego bezzwrotnego zasiłku celowego na wskazany cel. Zasiłek taki bowiem może być przyznany tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, które w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. Z. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 8 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej . Wskazał, że kwestionowane rozstrzygniecie nie rozwiązuje problemów związanych ze stanem jego zdrowia i życia w godnych warunkach, co gwarantuje ustawa o pomocy społecznej. Podniósł, że nieprawdziwe jest stwierdzenie organu o otrzymaniu przez niego dofinansowania do [...] w kwocie [...] zł, jak również wynikającego z decyzji z dnia [...] maja 2011 r., ponieważ pieniądze te przeznaczył na lekarstwa, a nie na [...]. Jednoczenie skarżący podkreślił, że żąda zwrotu kosztów faktycznie przez niego poniesionych, których nie refunduje NFZ. Podkreślił też, że spełnia wszystkie warunki do otrzymania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego i w tej sytuacji uznał swoją skargę za zasadną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją administracyjną, orzekającą merytorycznie o celowości przyznania w określonej wysokości zasiłku celowego w indywidualnej sprawie. Ocena kontrolowanych decyzji w postępowaniu sądowym dokonywana jest wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd bada jedynie, czy organ administracji orzekając w sprawie zasiłku celowego nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz czy nie przekroczył granic pozostawionej mu przez ustawodawcę tzw. swobody uznania administracyjnego. W kompetencjach Sądu nie leży natomiast dokonywanie merytorycznej oceny zasadności wniosku skarżącego. Przechodząc do oceny zasadności złożonej skargi Sąd orzekający stwierdził, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo ustaliły jej stan faktyczny i prawny oraz zasadnie odmówiły skarżącemu przyznania zasiłku celowego na [...] w kwocie [...] zł w oparciu o właściwie zinterpretowane przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wbrew przekonaniu skarżącego wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji nie naruszył powołanych w skardze przepisów ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, na podstawie której wydano zaskarżone decyzje, w art. 2 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek zostanie uwzględniony lub ewentualnie zostanie uwzględniony nie w pełnym zakresie, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz posiadanych, ograniczonych środków finansowych, które Państwo przeznacza na ten cel. Zgodnie z art. 39 powołanej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści tego przepisu wynika, że organ rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", samodzielnie decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Na taki charakter wydawanej w sprawie decyzji (decyzja uznaniowa) wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "zasiłek może być przyznany". Tak więc zbadania przez Sąd wymaga to, czy wydając zaskarżoną decyzję organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, jak również czy prawidłowo uzasadnił wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego, byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Zasadnie wskazały organy, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i unormowania ustawowe nie niosą dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, a dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania. Nie każdy potrzebujący może w każdym czasie uzyskać pełne spełnienie oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej muszą mieć bowiem na uwadze również potrzeby innych osób korzystających z pomocy ośrodka. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń zawsze w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Z uwagi na fakt, że decyzja dotycząca zasiłku celowego nie jest decyzją tzw. "związaną", spełnienie przez stronę ubiegającą się o przyznanie pomocy precyzyjnie określonych przesłanek ustawowych nie obliguje organu do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Przyznanie stronie pomocy pieniężnej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, bowiem rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 cytowanej ustawy o pomocy społecznej, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb innych osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z analizy akt sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie organy w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącego prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący przedstawiły okoliczności, które przesądziły, że zasiłek celowy na pokrycie kosztów [...] w kwocie [...] zł nie mógł być skarżącemu przyznany. Organy administracji publicznej obu instancji poddały ocenie wszystkie istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności, warunkujące możliwość przyznania zasiłku celowego. Kwestionowana zaś decyzja wydana została w granicach uznania administracyjnego, jakie ustawa pozostawia organom orzekającym w tego typu sprawach. W sytuacji bowiem, gdy organ pomocy społecznej oceniając z jednej strony sytuację materialną i rodzinną, sposób postępowania i współdziałania w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej oraz zgłaszane potrzeby skarżącego, z drugiej zaś własne możliwości finansowe uznał, że nie istnieje możliwość przyznania skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego na [...] we wnioskowanej wysokości, to decyzji takiej nie można zarzucić niezgodności z prawem. Podkreślić trzeba, że w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zaznaczono przy tym, że skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił wysokości kosztów poniesionych na [...] i że w poprzednich miesiącach już otrzymał pomoc finansową na [...], którą jak wynika z treści złożonej skargi, przeznaczył na lekarstwa, a nie na [...]. W ocenie Sądu liczne roszczenia skarżącego, jego bierna postawa w zakresie współpracy w wychodzeniu z trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazł, a także negatywna ocena zaskarżonej decyzji wynikają przede wszystkim z całkowicie błędnego i niewłaściwego przekonania skarżącego, że świadczenia z pomocy społecznej, ze względu na stan zdrowia i sytuację życiową, w jakiej się znalazł, mają mu zapewnić stałe źródło utrzymania, którego nie posiada i zaspokoić wszystkie podstawowe potrzeby życiowe. Z całą pewnością z takim poglądem nie można się zgodzić. Jest on błędny. Przeczy bowiem temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. Pomoc ta, co do zasady, ma mieć bowiem charakter jedynie czasowy i w zasadzie jednorazowy. Z całą stanowczością podkreślić należy, że pomoc społeczna Państwa nie ma w żadnym przypadku stanowić stałego i głównego źródła utrzymania i finansowania różnych potrzeb jej świadczeniobiorców. Podkreślić należy, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący objęty jest pomocą z zakresu pomocy społecznej, niestety samodzielnie nie podejmuje żadnych działań mających na celu zmianę tego stanu i polepszenie swojej sytuacji, mimo że zgodnie z treścią art. 4 i art. 11 § 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wobec powyższego Sąd orzekający raz jeszcze podkreśla, że pomoc społeczna ma przede wszystkim udzielać swoim podopiecznym pomocy i czasowego, niezbędnego wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych na finansowanie dowolnych celów w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Wynika to z faktu, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Tej właśnie prawidłowości skarżący zdaje się nie zauważać lub nie chce jej zrozumieć. Sąd orzekający stoi na stanowisku, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, że ustawowym zadaniem organów pomocy społecznej nie jest (poza przypadkami szczególnymi) trwałe wyręczanie świadczeniobiorców w zaspakajaniu ich potrzeb bytowych, ale udzielanie im pomocy po to, aby jak najszybciej byli oni w stanie potrzeby te zaspakajać samodzielnie, bez wsparcia ze strony środków publicznych. W tej sytuacji uznać należy, że organy obu instancji przeprowadziły kwestionowane postępowanie zgodnie z przepisami prawa i nie naruszając granic uznania administracyjnego, jakie posiadały w tej sprawie, a wydane rozstrzygnięcia są prawidłowe. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.