I SA/Wa 1908/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], w obrębie [...] Miasto B., stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. – [...] Wydział [...] na rzecz M. K. oraz wzywające Prezydenta Miasta [...] do przeprowadzenia postępowania spadkowego po spadkobiercach zmarłego M. K. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r., Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha, oraz wezwał Prezydenta Miasta [...] do przeprowadzenia postępowania spadkowego po spadkobiercach zmarłego M. K. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., wniósł Prezydent Miasta [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Infrastruktury i Budownictwa, stwierdził, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak słusznie zauważył Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2015 r., w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne stanowi kwestia stwierdzenia nabycia spadku po spadkobiercach M. K., tj. F. K. zmarłej w dniu [...] stycznia 1981 r., J. K. zmarłym w dniu [...] czerwca 1992 r., T. K. zmarłym w dniu [...] grudnia 1991 r. oraz H. P. zmarłej w dniu [...] czerwca 1999 r., bowiem zgodnie z art. 10 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W księdze wieczystej nr [...] jako właściciel nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha ujawniony jest M. K. Natomiast ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w B. [...] Wydział [...] z dnia [...] lipca 2011 r., sygn. akt [...] o stwierdzenie nabycia spadku po M. K. wynika, iż ww. osoba zmarła w dniu [...] marca 1976 r. a spadek po niej nabyli: żona zmarłego – F. K. oraz dzieci: J. K., T. K., H. P. Ponadto z akt sprawy wynika, iż F. K. zmarła w dniu [...] stycznia 1981 r., J. K. zmarł w dniu [...] czerwca 1992 r., T. K. zmarł w dniu [...] grudnia 1991 r. a H. P. zmarła w dniu [...] czerwca 1999 r. Konieczne jest zatem ustalenie następców prawnych ww. osób. W przedmiotowej sprawie do chwili obecnej do organu nie wpłynęły dokumenty potwierdzające następstwo prawne po F. K., J. K., T. K. oraz H. P. Brak zaś postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Tym samym organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne skutkujące koniecznością zawieszenia prowadzonego postępowania, bowiem organ ma obowiązek ustalenia wszystkich osób będących stronami niniejszego postępowania. Prawidłowo również Wojewoda [...] stosownie do art. 100 § 1 pkt 4 Kpa wezwał stronę niniejszego postępowania administracyjnego, tj. Prezydenta Miasta [...] do wystąpienia do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych: F. K., J. K., T. K. oraz H. P. Prezydent Miasta [...] - reprezentujący Gminę [...], na rzecz której nastąpić ma nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, posiada bowiem interes prawny w prawidłowym ustaleniu stron postępowania nadzorczego oraz jego zakończeniu. W prowadzonym przed Wojewodą [...] postępowaniu w sprawie nabycia z mocy prawa w trybie art. 73 ustawy — Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) prawa własności przedmiotowej nieruchomości Prezydent Miasta [...] nie jest organem administracji publicznej, lecz w tym przypadku występuje w charakterze strony postępowania. Oznacza to, że w zaistniałych okolicznościach Prezydent Miasta [...] ma interes prawny w tym, aby uregulować sprawy spadkowe pozostałych stron postępowania poprzez uzyskanie stwierdzeń nabycia spadku. Podkreślił także, że ustalenie spadkobierców poprzez przeprowadzenie postępowania spadkowego nie leży po stronie organu administracji, a wobec tego niezasadne są zarzutu wnioskodawcy, iż organ bezpodstawnie obciąża stronę obowiązkiem ustalenia stron postępowania. Uznał również za niezasadny zarzut Prezydenta Miasta [...] odnoszący się do niezastosowania przez Wojewodę [...] art. 30 § 5 Kpa, zgodnie z którym w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe oznacza, iż obowiązkiem organu wojewódzkiego jest ustalenie komu dokładnie przysługiwał tytuł własności przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., aby w ten sposób wykluczyć, iż nieruchomość położona w B. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucając mu nieprawidłowe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej ppsa ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa ma miejsce w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną; posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Z kolei z art. 10 § 1 Kpa wynika obowiązek organu administracji publicznej "zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania" prowadzonego przez ten organ. Treść art. 10 § 1 Kpa wskazuje na gwarancyjny charakter tego przepisu, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem prowadzonym w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm. ) . Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przywołany wyżej przepis art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności danej nieruchomości "drogowej" nie przypadało Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nad nieruchomością. Stosując ten przepis, organ bada tylko spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Decyzja wydawana na gruncie art. 73 ustawy posiada bowiem wyłącznie deklaratoryjny charakter. A to oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. i jego skutki następujące w dniu 1 stycznia 1999 r. W związku z powyższym stronami takiego postępowania są właściciele nieruchomości (na dzień 31 grudnia 1998 r.) bądź ich następcy prawni, a także (jak wynika z ukształtowanego przez lata orzecznictwa) podmioty będące właścicielami na dzień wydania decyzji oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego - jako beneficjent ustawowego przewłaszczenia (por. wyroki Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 175/12 i z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2564/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 656/11 publ CBOSA). Zasadnie zatem organ przyjął, że stronami postępowania winni być właściciele nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., a więc spadkobiercy M. K. i aktualny właściciel. Z akt sprawy wynika, że M. K. ( widniejący w księdze wieczystej jako właściciel działki nr [...] ) zmarł [...] marca 1976 r. a spadek po nim nabyli żona F. K. oraz dzieci: J. K., T. K. oraz H. P. ( vide postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] lipca 2011 r. sygn. akt [...]). Ponadto z akt sprawy wynika, że F. K. zmarła [...] stycznia 1981 r., J. K. zmarł [...] czerwca 1992 r., T. K. zmarł [...] grudnia 1991 r., a H. P. zmarła [...] czerwca 1999 r. Konieczne jest zatem ustalenie następców prawnych wyżej wymienionych osób. Prawidłowe jest tym samym stanowisko organu, że w pierwszej kolejności, jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym, zobowiązany jest ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, a tym samym kto jest stroną postępowania; a w dalszej kolejności – stosownie do art. 10 kpa winien zapewnić ww. podmiotom możliwość czynnego udziału w postępowaniu a przy tym oznaczyć strony w kończącej je decyzji administracyjnej. Skoro zatem stronami tego postępowania winny być osoby, co do których w sposób nie budzący wątpliwości ustalono iż nie żyją, tj. F. K., J. K., T. K. oraz H. P. – a przy tym nie zostali ustaleni ich następcy prawni, to sprawie nie można nadać dalszego biegu. Czym innym jest bowiem "nieświadome" pominięcie przez organ jednej ze stron ( w takim przypadku przysługiwałoby jej prawo żądania wznowienia postępowania) a czym innym jest zaniechanie ustalenia przez organ następców prawnych oczywiście znanych lecz zmarłych stron postępowania. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Na podstawie tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wg Ministra ustalenie przez właściwy organ (sąd) spadkobierców F. K., J. K. T. K. oraz H. P. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu ww. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a tym samym w sprawie zachodzą okoliczności, które obligowały go do zawieszenia postępowania. Dalej organ wyjaśnił, że podmiot inicjujący niniejsze postępowanie tj. Prezydent Miasta [...] ma interes w zainicjowaniu przed sądem powszechnym postępowania w sprawach o stwierdzenie nabycia spadku po ww. wymienionych osobach zmarłych. Za zasadne uznał zatem wezwanie go do przeprowadzenia postępowania cywilnego. Jak podkreślono wyżej, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11). Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy trzeba podkreślić, że kwestia ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania nie jest typowym zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jest to zagadnienie kluczowe i podstawowe w sprawie ale nie jest to rodzaj "zagadnienia wstępnego", którego brak uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, orzecznictwo nie jest przy tym jednolite gdy chodzi o stosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jednocześnie przepisy procedury administracyjnej nie wyznaczają zasad, jakimi winien kierować się organ administracji w sytuacji, jaka zaistniała w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Innymi słowy, przy istnieniu obowiązku zapewnienia udziału stron w postępowaniu połączonym z udokumentowaną wiedzą o śmierci kilku z nich, organ administracji nie dysponuje skutecznymi instrumentami, które umożliwiłyby mu wywiązanie się z ww. obowiązku. Organ administracji nie jest bowiem władny we własnym zakresie ustalać krąg spadkobierców zmarłych stron postępowania, a procedura administracyjna daje mu możliwość wystąpienia w tym zakresie ze stosownym wnioskiem do sądu powszechnego jedynie w wyjątkowych przypadkach określonych w art. 30 § 5 kpa tj. w sytuacji spadków nieobjętych. W tej sytuacji zawieszenie postępowania, wobec braku możliwości nadania mu biegu z powodu nieustalenia następców prawnych zmarłych stron - w ocenie Sądu- nie narusza prawa. (por. np. orzeczenia NSA w sprawach II OSK 887/12 i II OSK 2933/14). Sąd nie uznał natomiast za zasadne stanowiska zawartego w skardze, a odnoszącego się do konieczności wystąpienia przez organ do sądu z wnioskiem o ustanowienie kuratora spadku w trybie art. 30§ 5 kpa. Powołany przepis art. 30 § 5 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, bo dotyczy spadków nieobjętych. Prawna regulacja w tym zakresie zawarta jest w przepisach art. 666-668 k.p.c. W doktrynie podkreśla się, że pojęcie "spadek nieobjęty" dotyczy spadków, które otwarły się, a nie zgłaszają się spadkobiercy i wobec tego pozostają one pod opieką sądu, który ustanawia w razie potrzeby kuratora spadku, a jego zadaniem jest ustalenie, kto jest spadkobiercą, zawiadomienie go o otwarciu spadku i sprawowanie zarządu majątkiem spadkowym pod nadzorem sądu. Do zarządu majątkiem przez kuratora spadku stosuje się art. 935 i nast. k.p.c., czyli przepisy o zarządzie w toku egzekucji z nieruchomości (art. 667 § 2 k.p.c.). Jest to zatem konstrukcja prawa procesowego, odnosząca się do spadków, których nie objął w posiadanie choćby jeden z następców prawnych. Spadek uważa się za nieobjęty, jeżeli spadkobiercy nie sprawują nad majątkiem spadkowym faktycznej pieczy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 148/11, działania uregulowane w art. 30 § 5 k.p.a. dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. Konstrukcja przyjęta w art. 30 § 5 k.p.a. pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony i braku następców, co w sprawie nie mało miejsca. Spadek w przedmiotowej sprawie został bowiem objęty, gdyż z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wystąpił 12 grudnia 2005 r. wnuk M. K.- S. K. Bierze on także aktywny udział w postępowaniu( vide protokół z oględzin z dnia [...] sierpnia 2010 r.). Tym samym sąd nie podziela stanowiska zawartego w wyroku z dnia z dnia 2 października 2015 r. sygn.. akt II SA/GL 527/15 przywołanym w skardze. Natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 798/15( również przywołany w skardze) zapadł na tle zupełnie innego stanu faktycznego. Wreszcie za uwzględnieniem skargi nie mogą przemawiać takie argumenty jak: liczba analogicznych spraw z nieustalonymi następcami byłych właścicieli nieruchomości drogowych, trudności z ustaleniem następców prawnych oraz doświadczenia skarżącego związane z innymi przeprowadzanymi postępowaniami o stwierdzenie nabycia spadku. Uwzględniając powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami).