I SA/Wa 1908/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w formie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] przyznającą świadczenie w formie usług opiekuńczych. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 18 kwietnia 2017r. B. D. wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych gospodarczych na 2017r., która byłaby kontynuacją udzielonego uprzednio świadczenia. Ww. decyzją Prezydent [...] przyznał wnioskodawcy świadczenie w formie usług opiekuńczych od dnia 2 maja 2017r. do dnia 31 października 2017r. w wymiarze 2 godzin dziennie 2 razy w tygodniu oraz 8 godzin w miesiącu, a także ustalił odpłatność za przyznane świadczenie w wysokości 85% kosztu usługi, tj. [...] zł za godzinę. Zakres usług opiekuńczych został zawarty w decyzji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę wskazało, że organ I instancji działał w trybie art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016r. poz. 930 ze zm.) i przywołało jego treść. Organ II instancji podniósł, że Rada [...] podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2004r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej realizowane przez [...] w zakresie zadań własnych gminy. Organ wskazał, że wnioskodawca ze względu na stan zdrowia spełnia warunki do otrzymania pomocy w formie usług opiekuńczych. Kolegium podniosło, że zgodnie z § 3 załącznika nr 1 do ww. uchwały odpłatność za usługi opiekuńcze świadczone poza domami dziennego pobytu i innymi ośrodkami wsparcia prowadzonymi przez ośrodki pomocy społecznej opłaty ustala się w zależności od posiadanego dochodu zgodnie z tabelą zamieszczoną w § 3 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały. Zgodnie zaś z tą tabelą wysokość odpłatności w przypadku osoby samotnej, której miesięczny dochód w relacji do kryterium dochodowego osoby określonego w art. 8 ust. 1 ustawy (w %) mieści się między 351 % a 400 % tego kryterium – wynosi 85 % wartości usługi. Stosownie do § 4 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały, opłaty za usługi ustala się na podstawie ceny – stawki za jedna godzinę usługi danego rodzaju, zgodnie z tabelami określonymi w § 3. Kolegium ustaliło, że w niniejszej sprawie dochód wnioskodawcy wynoszący [...] zł (renta – [...] zł oraz dochód uzyskany z polisy [...] doliczony do dochodu – [...] zł) przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 634 zł. Dochód wnioskodawcy stanowi zatem [...] % kryterium dochodowego, a wiec mieści się w kryterium określonym w uchwale. W związku z powyższym Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość kosztów odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. D. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 107 k.p.a. poprzez wadliwość uzasadnienia; 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co było następstwem błędnego przyjęcia, że zakwestionowana została prawidłowość ustalenia odpłatności za usługi opiekuńcze, bezpodstawnego przyjęcia przez SKO wniosku do dyrektora OPS za odwołanie, pominięcia zarzutów podniesionych w piśmie z dnia 30 czerwca 2017r.; 3) art. 8 k.p.a. poprzez uwzględnienie wyłącznie interesu społecznego; 4) art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywatela. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem w żadnym wypadku nie może być wszczęte z urzędu (por. wyr. NSA z dnia 17 listopada 1998 r., IV SA 2006/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., IV SA 1260/96, niepubl.). Skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga zatem wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania jest decyzją oczywiście wadliwą i winna zostać usunięta z obrotu prawnego. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741; por. wyrok NSA z dnia 25 maja 1984r., sygn. akt II SA 2048/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 51). Z tego powodu należy przyjąć, że decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, pomimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 180). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 477/95, LEX nr 26724), w którym stwierdzono, że "wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności". Prawo strony do wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest powiązane wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być po wniesieniu odwołania ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji. Z powyższego wynika, że źródłem kompetencji organu wyższego stopnia (organu odwoławczego) do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może być akt woli strony postępowania urzeczywistniony złożonym przez nią środkiem zaskarżenia. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ II instancji co najmniej przedwcześnie potraktował pismo skarżącego z dnia 22 maja 2017r. jako odwołanie od decyzji Prezydenta [...]. Wprawdzie pismo to zostało zatytułowane jako odwołanie, jednakże z jego treści wynika, że skarżący zwraca się do Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Dzielnicy [...] o zmianę decyzji w zakresie odstąpienia od opłaty, a przynajmniej o jej znaczące zmniejszenie, a nie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nie ulega wątpliwości, iż warunkiem rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji było złożenie przez skarżącego odwołania, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do ustalenia, czy skarżący złożył odwołanie, o którym mowa w powyższym przepisie. W tym miejscu należy podkreślić, że o charakterze pisma decyduje jego rzeczywista treść, a nie nazwa lub intencje organu, do którego zostało skierowane. Analiza spornego pisma wskazuje, że istnieje wątpliwość co do jego charakteru, czy stanowi ono odwołanie od decyzji organu I instancji czy też pismo skierowane do dyrektora ośrodka pomocy społecznej. Obowiązkiem organu II instancji w tej sytuacji było wyjaśnienie powyższej kwestii, zważywszy na podnoszone również w skardze zarzuty, że przedmiotowe pismo błędnie zostało uznane przez SKO za odwołanie. Powyższe stanowisko skarżący podtrzymał na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018r. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium weźmie pod uwagę powyższe rozważania i ustali charakter pisma z dnia 22 maja 2017r. złożonego przez skarżącego, a ponadto uzupełni materiał dowodowy o pismo z dnia 30 czerwca 2017r., na które powołuje się zarówno skarżący jak i organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a którego w aktach administracyjnych brak. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.