I SA/Wa 1909/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za działki ewidencyjne nr [...] położone w obrębie [...], wydzielone pod drogi gminne. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz M. Z. i J. Z. za w/w działki wydzielone pod drogi. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w/w nieruchomość spełnia przesłanki z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Miasta i Gminy K. podnosząc, iż przedmiotowe działki nie zostały wydzielone pod drogi publiczne. Rozpatrując odwołanie Wojewoda [...] stwierdził, iż decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanych w KW [..], położonych w K. w obrębie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o nr [...]. W wyniku tego podziału powstały działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2 z przeznaczeniem pod drogę. Pismem z dnia 20 sierpnia 2001 r. M. i J. Z. zwrócili się do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Gminy K. działek o nr ew. [..] oraz [...] o łącznej pow. [...] m2. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie za przedmiotowe działki, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] powyższą decyzję uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, iż organ I instancji nie ustalił pod jaką ulicę zajęto przedmiotowe działki i czy zostały one zaliczone do jednej z kategorii dróg publicznych. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 786/05, orzekając w niniejszej sprawie stwierdził, iż art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej nie wprowadzał ograniczenia odnośnie kategorii drogi, a przeznaczenie w decyzji podziałowej części działek pod drogi, stanowiące drogi dojazdowe do nowoutworzonych działek wywoływało ten skutek, że działki te w myśl art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stawały się z mocy prawa własnością gminy z dniem, w którym decyzja podziałowa stawała się ostateczna. Sąd stwierdził, że roszczenie o przyznanie i wypłatę odszkodowania w oparciu o powołany przepis art. 98 ust. 1 należało uznać za zasadne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] wydał w dniu [...] kwietnia 2007 r. decyzję nr [...] ustalającą odszkodowanie, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 116/09 uchylił w/w decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] oraz zobowiązał organ I instancji do zlecenia wykonania operatu szacunkowego i rozpatrzenia wniosku strony o odszkodowanie zgodnie z orzeczeniami Sądu wydanymi w przedmiotowej sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. ustalił odszkodowanie na rzecz M. i J. Z. za przedmiotowe działki. Rozpatrując odwołanie złożone od powyższej decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy K. Wojewoda [...] uznał zarzuty podniesione w odwołaniu za niezasadne podnosząc, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że roszczenie wnioskodawców jest zasadne. Ponadto Wojewoda podniósł, iż przedmiotowe działki przeszły z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, w związku z czym wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny. Zaznaczył również, iż stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ administracji ponownie rozpatrując sprawę obowiązany jest zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina K. zarzucając jej naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż ocena Wojewody, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 grudnia 2005 r. uznał, iż roszczenie wnioskodawców jest zasadne, jest błędna, gdyż zdaniem skarżącej Sąd wskazał jedynie różnice pomiędzy brzmieniem art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. i po zmianie. Ponadto skarżąca Gmina wskazała, iż działki o numerach [...] nie były w miejscowym planie przewidziane pod drogi publiczne. Są one typowymi drogami wewnętrznymi służącymi do obsługi komunikacyjnej wydzielonych innych działek, powstałych w wyniku podziału działki nr [...]. Nie stały się one własnością Gminy K. na mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie przysługuje za nie odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania. W rozpoznawanej sprawie ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego procesowego jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Należy przyjąć, iż ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego stosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym został sformułowana. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (vide A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). Wyrażoną w art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadę należy rozumieć w ten sposób, iż ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Oznacza to, iż obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. W rozpoznawanej sprawie prawomocnym wyrokiem z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 786/05 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r., którą organ uchylił w całości wcześniejszą decyzją Starosty [...] ustalającą odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości wydzielone pod drogę i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia, stanął na stanowisku, że decyzja organu II instancji co do zasady jest prawidłowa, jednakże "podniesione w jej uzasadnieniu argumenty należy uznać za błędne". Sąd wskazał, że w świetle przywołanych w wyroku przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej "roszczenie skarżących o przyznanie i wypłatę odszkodowania (...) należało uznać za zasadne". Natomiast decyzja organu I instancji naruszyła przepisy prawa z innych powodów, czyli braku przeprowadzenia przed wydaniem decyzji przez starostę obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, co prowadzić musiało do jej uchylenia ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części. Zdaniem Sądu "strony nie doszły do porozumienia co do wysokości należnego odszkodowania, zaś Starosta [...] przed wydaniem decyzji przyznającej odszkodowanie nie przeprowadził rozprawy administracyjnej...". Postępując w ten sposób organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i 77 kpa i dlatego też jego decyzja nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Starosta rozpoznając sprawę ponownie obowiązany był do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w powyższym wyroku. Wskazać należy, iż sprawa niniejsza stała się ponownie przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 116/09 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jak również poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Zgodnie z treścią uzasadnienia Sąd uznał, iż Starosta [...] rozpoznając sprawę uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w wyroku sądu z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 786/05. Przeprowadzona została bowiem w dniu [..] stycznia 2007 r. rozprawa administracyjna z udziałem stron postępowania i rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy ustalający wartość rynkową przedmiotowych działek do celów określenia wysokości należnego odszkodowania. Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. ustalił odszkodowanie za przedmiotowe działki przejęte pod drogę w wysokości wynikającej z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego i zobowiązał Gminę K. do jego wypłacenia na rzecz wnioskodawców. Postępując w ten sposób zdaniem sądu organ I instancji wywiązał się z obowiązków ciążących na nim na mocy art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże ze względu na wady postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy oraz fakt, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia [..] grudnia 2006 r. utracił ważność, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy do sporządzenia operatu szacunkowego dla potrzeb wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz do rozpatrzenia wniosku skarżących o odszkodowanie przy uwzględnieniu stanowiska Sądu zawartego w wyroku z dnia 22 grudnia 2005 r. i w wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. ustalił na rzecz M. Z. i J. Z. odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł za działki ewidencyjne nr [...] wydzielone w wyniku podziału działki nr [...] zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K., zobowiązując do jego wypłaty Gminę K., a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. powyższą decyzję utrzymał w mocy. Kontrolując powyższe decyzje należy stwierdzić, iż organy orzekające w niniejszej sprawie wykonały zalecenia Sądu zawarte w wyrokach z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 786/05 i z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 116/09. W dniu [...] lutego 2010 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna z udziałem stron postępowania oraz rzeczoznawcą majątkowym sporządzającym operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2009 r., który stanowił podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Skarżąca gmina nie kwestionuje ustalenia wartości nieruchomości. Jednak Sąd kontrolując legalność decyzji we wszystkich aspektach stwierdza, że w zakresie ustalenia wartości nieruchomości nie ma podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Prawidłowo jako podstawę ustalenia odszkodowania przyjęto operat szacunkowy sporządzony przez H. T. w dniu [...] listopada 2009 r. Wydanie decyzji zostało poprzedzone wszechstronnym postępowaniem, w trakcie którego została przeprowadzona rozprawa administracyjna, a skarżąca zapoznała się z materiałem dowodowym, w szczególności z operatem szacunkowym. Sąd zauważa, że uzasadnienie organu II instancji jest zbyt lakoniczne, jednak powyższe uchybienie nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, które jest prawidłowe i nie narusza prawa. Jeśli chodzi o zarzuty skargi, to w świetle powyższych rozważań są one całkowicie bezzasadne. W istocie skarga sprowadza się do zarzutu błędnej oceny wykładni art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 grudnia 2005 r. Jest on chybiony. Z uzasadnienia tego wyroku wynika bowiem wprost, że roszczenie wnioskodawców o przyznanie i wypłatę odszkodowania jest zasadne. Potwierdził to również Sąd w wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r., w związku z powyższym wszelka polemika w tym zakresie jest niedopuszczalna. Jak zaznaczono wcześniej zarówno Sąd jak i organy orzekające w niniejszej sprawie są na mocy art. 153 p.p.s.a. związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w tych wyrokach. Rolą zaś Sądu przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy jest dokonanie kontroli czy organy administracji orzekając w sprawie wykonały wskazania Sądu i uwzględniły ocenę prawną wyrażoną w w/w wyrokach. Zdaniem Sądu orzekającego organy powyższe to uczyniły w związku z czym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest całkowicie niezrozumiały. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.