I SA/Wa 191/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. S., M. K., J. S. i Z.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku M. K., M.S., J. S. oraz Z. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosków J. S. i M. S. decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] maja 1976 r., nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...] i [...] o pow. [...] ha, położonych w [...], wchodzących w skład gospodarstwa rolnego W. S. i J. S. M. K., M. S., J. S. oraz Z. S. wystąpili z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r., znak [...]. Legitymację Skarżących do działania w niniejszym postępowaniu ustalono na podstawie Aktu Poświadczenia Dziedziczenia z dnia [...] kwietnia 2012 r., repertorium [...] nr [...]po W. S. W wyniku rozpoznania odwołania organ II instancji wskazał , że decyzja Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] maja 1976 r., nr [...] oparta została na art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. (Dz. U. nr 21, poz. 118). W myśl ust. 1 tego przepisu nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. W świetle natomiast ust. 2 przejęcie przez Państwo części nieruchomości mogło nastąpić, jeżeli na pozostałej części gospodarstwa było możliwe dalsze prowadzenie towarowej produkcji rolnej. Minister uzasadnił , że ze znajdującego się w aktach aktu własności ziemi z dnia [...] września 1973 r., znak: [...] wynika, że W. S. i J. S. byli właścicielami nieruchomości objętych decyzją Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] maja 1976 r., nr [...]. Ponadto byli właściciele nie spełniali ustawowych warunków do uzyskania renty, o których mowa w art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29 maja 1974 r. W. S. i J. S. na dzień przejęcia nieruchomości, tj. na [...] maja 1976 r. mieli ukończone odpowiednio: 27 i 25 lat. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby bracia S. byli ówcześnie zakwalifikowani do jednej z grup inwalidzkich. W uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] października 2012 r., znak [...], Minister stwierdził, iż w toku postępowania nie odnaleziono formalnego wniosku braci S. o przejęcie części gospodarstwa rolnego położonego w [...] na własność Państwa za spłaty pieniężne. Zdaniem Ministra powyższa okoliczność nie dawała jednak podstaw by uznać, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] maja 1975 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, wniosek taki mógł bowiem zaginąć lub zostać zgłoszony w innej - niż przewidziana przepisami prawa - formie. Organ odwoławczy stwierdził, że podstawowym warunkiem przejęcia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne na gruncie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. było złożenie przez zainteresowanego rolnika wniosku o ich przejęcie. Podkreślił, że wprawdzie w niniejszej sprawie stosowny wniosek byłych właścicieli nieruchomości nie zdołał zachować się w aktach, ale na okoliczność, iż został on rzeczywiście złożony, bezpośrednio wskazuje treść decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] maja 1976 r. W decyzji tej znajduje się stwierdzenie, że decyzja wydawana jest "po rozpatrzeniu wniosku Ob. S. W. (...) i S. J. (...)". Ponadto, po otrzymaniu omawianej decyzji bracia S. mieli możliwość zapoznania się z jej treścią, a więc także ze stwierdzeniem, że decyzja wydawana jest po rozpatrzeniu ich wniosku. W. S. i J. S. - byli właściciele nieruchomości nie tylko nie wnieśli środka odwoławczego od ww. decyzji, zgodnie z prawidłowym pouczeniem w niej zawartym, ale także nie kwestionowali jej w trybach nadzwyczajnych do roku 2011. Minister wskazał zatem , że brak jest podstaw by przyjąć, że decyzja Naczelnika Gminy w K. została wydana pomimo braku woli przekazania gospodarstwa na własność Państwa, w zamian za spłaty pieniężne. Z powyższego należy zatem wywieść, iż postępowanie Naczelnika Gminy w K., zakończone wydaniem decyzji, która jest przedmiotem niniejszego postępowania, było wszczęte na wniosek byłych właścicieli nieruchomości. Organ podkreślił ponadto , że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Tymczasem stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie wydania przez Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] maja 1976 r., nr [...], nie daje podstaw do stwierdzenia, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na wskazaną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 roku złożyli do tutejszego Sądu M. S., M. K., Z. S. i J. S. Wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającej ja decyzji Tego Ministra z dnia [...] października 2012 roku . W uzasadnieniu podnieśli , że zaskarżona decyzja jest wadliwa i sprzeczna z prawem . W niniejszym przypadku brak jest stosownych wniosków właścicieli . O domniemaniu istnienia wskazanych wniosków nie może świadczyć stwierdzenie zawarte w decyzji Naczelnika Gminy w K., że decyzja ta zastała wydana" po rozpatrzeniu wniosku W. S. ... i J. S. o ..." albowiem przytoczona treść wskazanej decyzji jest li tylko standardowym jej stwierdzeniem, nie odpowiadającym rzeczywistości . Podkreślili , że na domniemaniach złożenia wniosku przez właścicieli nie sposób się opierać skoro jeden z nich żyje – J. S. , przecząc by taki wniosek złożył. Organ nie rozważył kto i dlaczego miałby interes w usuwaniu wniosków z akt sprawy o ile rzeczywiście miałyby one zostać złożone. Nie wypłacono rzekomym wnioskodawcom żadnych spłat pieniężnych-Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi milczy w tym przedmiocie , a wskazana okoliczność odpowiada prawdzie . Skarżący zarzucili także , że organ nie rozważył także i tej okoliczności, że w 1976 roku przejmowano na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na wskazanym terenie w oparciu o ustawę z dnia 24 stycznia 1968 roku o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnych . Nagminnie przejmowano w oparciu o wskazana ustawę nieruchomości rolników celem utworzenia Państwowego Gospodarstwa Rolnego - które w Z. powstało . Podsumowali , że dokonano zapewne obejścia prawa i zamiast zastosować w/w ustawę z dn. 24.01. 1968 roku - która wymagała wielu czynności by móc nieruchomości rolników przejąć ,min. komisyjnej lustracji gospodarstwa celem stwierdzenia poziomu produkcji na tle stosunków miejscowych , przedmiotowe nieruchomości przejęto stosując inną ,niezgodną z rzeczywistością, podstawę prawną ; nie uzyskano tylko wniosku rolników jako współwłaścicieli nieruchomości . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, zdaniem Sądu, zaskarżona Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r., jak i decyzja ją poprzedzająca , nie naruszają obowiązujących przepisów prawa . Rolą Sądu w niniejszej sprawie było dokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji organu administracji publicznej zapadłej w szczególnym trybie, to znaczy w postępowaniu nadzorczym, mającym na celu weryfikację decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] maja 1976 r., pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w treści art.156 § 1 kpa. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa, co oznacza, że tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste, przy czym organ dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa bada stan faktyczny i prawny sprawy z daty wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Podstawą prawną badanej decyzji Naczelnika Gminy w K. był przepis art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Przepis ten pozwalał na przekazanie własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jedynie na wniosek rolnika, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty (art. 28 ust. 1 upgr). Przejęcie części nieruchomości mogło nastąpić, jeżeli na pozostałej części gospodarstwa rolnego można było nadal prowadzić towarową produkcję rolną (art. 28 ust. 2 upgr). Przejęcie nieruchomości na własność Państwa następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy (art. 31 ust. 1 upgr) z tym, że przepisy ustawy dotyczące naczelnika gminy stosowało się również do naczelnika miasta i gminy (art. 38 upgr). Decyzja Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] maja 1976r. dotyczyła przekazania na własność Państwa za spłaty pieniężne gospodarstwa rolnego stanowiącego własność W. S. i J. S. , położonego w [...] , o powierzchni [...] ha. Konieczną przesłanką do przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa w trybie art. 28 ust. 1 upgr , obok braku warunków do uzyskania renty, był wniosek właściciela gospodarstwa rolnego. Z uwagi na wnioskowy charakter tego postępowania obowiązkiem organu nadzoru było wyjaśnienie czy stosowny wniosek został złożony, nie ma go bowiem w aktach archiwalnych i pomimo podjętych przez organ czynności nie udało się go odnaleźć, natomiast skarżący twierdzą, że wniosku takiego nigdy nie składano. Zdaniem Sądu, podzielić należy pogląd organu, że fakt, iż do dnia wydania decyzji nadzorczej nie zachował się wniosek bądź kopia takiego wniosku, nie stanowi podstawy do twierdzenia, że wniosku takiego przed wszczęciem postępowania w sprawie przejęcia przez Państwo przedmiotowej nieruchomości w ogóle nie było. Zaznaczyć wypada, że organy nadzoru poszukiwały materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy czego dowodem są pisma Starostwa Powiatowego w Z. z dnia [...].04.2012r., Urzędu Miejskiego w Z. z dnia [...].04.2012r., [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...].05.2012r. oraz Archiwum Państwowego w K. z dnia [...].05.2112r. Brak kompletnego materiału dowodowego w postaci akt archiwalnych dotyczących przejęcia działki w [...] powoduje, że organ nadzoru nie mógł przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, a tym samym nie mógł stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji. Wskazać ponadto należy, że brak akt archiwalnych powoduje, że nie można organowi przedstawić zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 470/08, stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wtedy, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach – ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że niezbędne jest dokonanie stosownych ustaleń, czy doszło do naruszeń prawa, a następnie do oceny, czy naruszenie to ma charakter rażący. Bez ustalenia, opartego na stosownych dowodach, czy doszło w ogóle do naruszenia prawa, nie można dokonywać oceny charakteru tych naruszeń. Wskazać bowiem należy, iż naruszenie jakiegokolwiek przepisu, który ma zastosowanie w danej sprawie, nie oznacza samo przez się, iż decyzja w sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, niezachowanie się dokumentu sprzed ponad 30 lat nie oznacza, że dokument taki w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] maja 1976 r. nie istniał, tym bardziej, że w decyzji tej organ wyraźnie wskazał, że zapadła ona po rozpatrzeniu wniosku W. S. i J. S. Decyzja ta nie została ponadto przez właścicieli nieruchomości zaskarżona. Jeżeli zatem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest po upływie ponad 30 lat od dnia jej wydania, nie sposób przyjąć, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. W takiej sytuacji konieczna była kompleksowa ocena przez organ nadzoru materiału dowodowego i wyciągnięcie stosownych wniosków na podstawie dowodów, które w sprawie udało się zgromadzić. W niniejszej sprawie takimi dokumentami, na podstawie których organ nadzoru oparł swoje rozstrzygnięcie był akt własności ziemi (dz. nr [...],[...],[...]) z dnia [...] września 1973 r., jak również kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] maja 1976 r. wraz z opisem i mapą oraz wypisem z rejestru gruntów. Pozostałych akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego przejęcia nie udało się odnaleźć, jednak z treści badanej decyzji wyraźnie wynika, że została ona wydana na skutek wniosku właścicieli nieruchomości. Wobec powyższego prawidłowo organ nadzoru uznał, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] maja 1976 r. zostało przeprowadzone przez właściwy organ z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, zatem nie można uznać, aby decyzja ta rażąco naruszała prawo. Zawarte w skardze twierdzenie , że J. S. zaprzecza jakoby składał wniosek o przejęcie nieruchomości przez Państwo uznać należy w okolicznościach niniejszej sprawy za całkowicie gołosłowne . Podobnie ocenić należy wyrażony w skardze pogląd , że " dokonano zapewne obejścia prawa" gdyż w 1976 r. przejmowano na własność Skarbu Państwa nieruchomości usytuowane na tym terenie na podstawie ustawy z dnia 24.01.1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych w celu otworzenia PGR w Z. Wbrew zarzutom skargi także oczywista omyłka w treści decyzji nie determinuje jej nieważności . Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.